“地溝油”堵得住嗎？
從源頭、收運(yùn)到再利用，行政監(jiān)管試圖圍堵“地溝油”的整條利益鏈，加大其違法成本，但卻不足以抵消“地溝油”的暴利
10月14日，苗雷收到了“北京市豐臺(tái)區(qū)2012年度餐廚廢棄油脂特許收運(yùn)服務(wù)項(xiàng)目”的中標(biāo)通知書，但他并未感到輕松，反而因?yàn)樽约汗就顿Y過億元的生物柴油廠是否能收到足夠生產(chǎn)原料而憂心忡忡。
在此前的招標(biāo)中，苗雷擔(dān)任總經(jīng)理的北京中京實(shí)華新能源科技有限公司(下稱中京實(shí)華)與北京中京征和環(huán)保服務(wù)有限公司(下稱中京征和)組成的聯(lián)合體中標(biāo)，成為豐臺(tái)區(qū)餐廚廢棄油脂特許收運(yùn)的主體之一。
繼朝陽(yáng)區(qū)之后，豐臺(tái)區(qū)是北京市“城六區(qū)”中第二個(gè)完成此項(xiàng)招標(biāo)的區(qū)。按照北京市市政市容管理委員會(huì)(下稱市政市容委)的計(jì)劃，“城六區(qū)”應(yīng)在2012年內(nèi)確定餐廚廢棄油脂特許收運(yùn)企業(yè)。
餐廚廢棄油脂俗稱“地溝油”，主要來自餐飲業(yè)，在食品加工的過程中產(chǎn)生。長(zhǎng)期以來，由“地溝油”引發(fā)的食品安全問題一直備受公眾關(guān)注(參見《財(cái)經(jīng)》2011年第23期“隱身地溝油”)。為阻斷“地溝油”流向餐桌的渠道，北京市近年來出臺(tái)多項(xiàng)治理政策，但效果不佳。
2012年，北京市再次采取一列系行動(dòng)，試圖封堵“地溝油”，其中便包括在各個(gè)區(qū)縣確定餐廚廢棄油脂特許收運(yùn)企業(yè)；提供資金補(bǔ)貼，鼓勵(lì)高校食堂的餐廚垃圾就地處理等。
9月26日接受北京市人大常委會(huì)審議的《北京市食品安全條例(修訂草案)》還規(guī)定，餐飲單位不得隨意傾倒、丟棄、堆放或者直接排放廢棄油脂，否則將被處以罰款，嚴(yán)重者甚至?xí)回?zé)令停業(yè)。
然而，“地溝油”的地下收運(yùn)鏈條年深日久，盤根錯(cuò)節(jié)，涉及成千上萬(wàn)人的生計(jì)，而規(guī)范的收運(yùn)和處理機(jī)構(gòu)卻發(fā)展遲緩，服務(wù)能力不足。食用油與生物柴油等廢棄油脂下游產(chǎn)品之間的價(jià)格差異，更使得“地溝油”流向餐桌的動(dòng)機(jī)難以遏制。
種種矛盾之下，北京多項(xiàng)封堵“地溝油”的政策，恐難見效。
地下收運(yùn)占“主流”
按照北京市政市容委的相關(guān)技術(shù)要求，餐廚廢棄油脂分為四類：隔離油、煎炸油、泔水油和動(dòng)物油。其中的隔離油主要來自隔油池、油水分離器等處。泔水油是餐廚垃圾處理過程中產(chǎn)生的油脂。煎炸油則來自煎炸食品之后，不再使用的油脂。動(dòng)物油是在食品加工環(huán)節(jié)產(chǎn)生的動(dòng)物油脂，比如烤鴨油等。
在這些廢棄油脂中，煎炸油、隔離油和動(dòng)物油可以由收運(yùn)企業(yè)從餐飲單位直接收集，而泔水油則附著于餐廚垃圾中，需要進(jìn)行處理后，才可獲得。
控制“地溝油”的流向，一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是源頭監(jiān)管——是否能控制餐飲單位的廢棄油脂收運(yùn)，使其流向正規(guī)的收運(yùn)企業(yè)。
但長(zhǎng)期以來，北京市的餐廚廢棄油脂收運(yùn)組織“小、散、亂”，同時(shí)監(jiān)管薄弱，政出多門，僅發(fā)放收運(yùn)許可的部門就有市政市容、環(huán)保、工商等多個(gè)部門。
據(jù)估算，北京每年產(chǎn)生的餐廚廢棄油脂約有10萬(wàn)－15萬(wàn)噸。其中，有資質(zhì)企業(yè)只能收集其中的3萬(wàn)噸，出于利益驅(qū)動(dòng)，其余至少七成的廢棄油脂流入黑市，經(jīng)過地下作坊處理后，回流到食用油市場(chǎng)，其中利益糾葛復(fù)雜，
根據(jù)市政市容委固體廢棄物管理處調(diào)研員王維平介紹，北京僅收集隔離油的群體就有數(shù)千人，主要來自江蘇，自成一派。
正因此，北京市形成的政策思路是，政府主要承擔(dān)監(jiān)管之責(zé)，采用特許經(jīng)營(yíng)制度，以“規(guī)范收運(yùn)主體，逐步提高其裝備、管理等方面的水平，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制”，“重點(diǎn)在于管住相關(guān)收運(yùn)企業(yè)。”市政市容委固體廢棄物管理處副處長(zhǎng)鄧俊介紹說。
“正規(guī)軍”難敵“游擊隊(duì)”
但是，通過監(jiān)管提高其違法成本，并不足以抵消“地溝油”地下市場(chǎng)的利益，其經(jīng)濟(jì)動(dòng)因始終強(qiáng)烈。在整個(gè)鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)，“地溝油”都有難抑的沖動(dòng)——流向食用油市場(chǎng)。
“地溝油”流入食用油市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)力來自于其中的利潤(rùn)。當(dāng)前對(duì)“地溝油”最主要的合法利用是將其制成生物柴油等產(chǎn)品。但受限于礦物質(zhì)柴油的市場(chǎng)價(jià)格，生物柴油的價(jià)格在每噸7000元－8000元之間，與食用油相比，價(jià)格要低3000元左右。
正是由于這一價(jià)格差距，正規(guī)的廢棄油脂收運(yùn)企業(yè)無法在與地下收運(yùn)組織的競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。
具體而言，地下收運(yùn)組織愿意向餐飲單位提供報(bào)酬或服務(wù)，以換得收運(yùn)權(quán)，而正規(guī)的收運(yùn)企業(yè)則無法承受這樣的成本。兩相比較之下，餐飲單位自然更愿將廢棄油脂交給地下收運(yùn)組織，正規(guī)收運(yùn)企業(yè)則陷入了無油可收的尷尬境地。
在產(chǎn)生泔水油的餐廚垃圾收運(yùn)領(lǐng)域，情形相同。北京市最大的餐廚垃圾處理設(shè)施位于朝陽(yáng)區(qū)高安屯的朝陽(yáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園內(nèi)，設(shè)計(jì)日處理餐廚垃圾能力為400噸。目前，這里對(duì)朝陽(yáng)、西城和海淀三個(gè)區(qū)的餐廚垃圾進(jìn)行處理，每天的實(shí)際處理量約為70噸－80噸，不到設(shè)計(jì)處理能力的兩成。
其中，西城區(qū)的餐廚垃圾由西城區(qū)環(huán)衛(wèi)中心下屬企業(yè)北京市裕遠(yuǎn)達(dá)清潔服務(wù)中心(下稱裕遠(yuǎn)達(dá))負(fù)責(zé)收運(yùn)。受到地下收運(yùn)組織的擠壓，裕遠(yuǎn)達(dá)每天大約只能收運(yùn)20余噸餐廚垃圾，不足西城區(qū)餐廚垃圾總量的十分之一。
這使得大部分泔水油脫離規(guī)范的處理渠道，最終去向不明。
盡管北京市出臺(tái)的一系列政策，都要求餐飲單位不得將廢棄油脂交由非正規(guī)企業(yè)收運(yùn)，而一紙政令顯然難以產(chǎn)生足夠威懾力，令餐飲單位斷絕原有利益來源。要想實(shí)現(xiàn)政策初衷，唯有依靠強(qiáng)有力的執(zhí)法，同時(shí)培育起規(guī)范的收運(yùn)市場(chǎng)。
然而，政府規(guī)范正規(guī)收運(yùn)渠道的進(jìn)程并不順利。盡管市政市容委要求在2012年內(nèi)，確定各區(qū)縣的特許收運(yùn)主體。但時(shí)至10月中旬，只有朝陽(yáng)和豐臺(tái)兩個(gè)區(qū)完成了招標(biāo)。
其中，朝陽(yáng)區(qū)作為國(guó)家發(fā)改委等三部委確定的首批33個(gè)餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點(diǎn)城市(區(qū))，在7月就完成了招標(biāo)。但中標(biāo)的收運(yùn)企業(yè)北京中天實(shí)源科技股份有限公司總經(jīng)理謝紅翔稱，因?yàn)橛胁灰?guī)范收運(yùn)組織的阻撓，作為招標(biāo)人的朝陽(yáng)區(qū)市政市容委至今未能與中標(biāo)企業(yè)簽訂合同，收運(yùn)工作也就無從開展。謝紅翔稱，中標(biāo)不僅未能促進(jìn)，反而妨礙了該公司原有的收運(yùn)工作。但朝陽(yáng)區(qū)市政市容委拒絕就此種說法加以回應(yīng)。
在豐臺(tái)區(qū)中標(biāo)的中京征和，也因?yàn)轭A(yù)處理設(shè)施未建成，而無法進(jìn)行收運(yùn)。
在此情況下，政府難免投鼠忌器，他們擔(dān)心，如果將地下收運(yùn)組織加以取締，現(xiàn)有的規(guī)范收運(yùn)企業(yè)能力不足，將有大量的廢棄油脂和餐廚垃圾無人收運(yùn)，最終影響城市運(yùn)行。
困境何解？
“地溝油”治理的困難之處在于，一方面，廢棄油脂流向食用油市場(chǎng)，能獲取暴利，動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈；另一方面，規(guī)范的收運(yùn)和處理企業(yè)，在廢棄油脂原料的采購(gòu)價(jià)格上無法與黑市競(jìng)爭(zhēng)，難以得到發(fā)展。
因此，以廢棄油脂為原料生產(chǎn)生物柴油等化工產(chǎn)品的行業(yè)普遍陷入原料短缺的困境。
2007年底，中國(guó)生物柴油行業(yè)年產(chǎn)能超過300萬(wàn)噸。進(jìn)入2008年后，由于“地溝油”等原料短缺和價(jià)格高漲，當(dāng)年生物柴油產(chǎn)量?jī)H有約25萬(wàn)噸，產(chǎn)能利用率不足10%。許多企業(yè)不得不面臨部分生產(chǎn)線關(guān)停，甚至全面停產(chǎn)的局面。2009年，國(guó)家財(cái)政支持的“地溝油”制生物柴油項(xiàng)目廠家由2006年的150多家，銳減至十幾家。
就北京而言，已建成的生物柴油制造企業(yè)只有位于大興區(qū)安定鎮(zhèn)的北京古杉生物能源有限公司(下稱古杉生物)，該公司年設(shè)計(jì)產(chǎn)能10萬(wàn)噸生物柴油，但至今未能投入生產(chǎn)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，長(zhǎng)期無法收集到原料是古衫生物停產(chǎn)的主要原因之一。
古杉生物的停產(chǎn)使得北京市并不具備消化廢棄油脂的能力，收集到的廢棄油脂都送至河北等地的生物柴油工廠。
剛剛在豐臺(tái)區(qū)中標(biāo)的中京實(shí)華正試圖整合“地溝油”產(chǎn)業(yè)鏈，其聯(lián)合體中的中京征和主要承擔(dān)餐廚廢棄油脂收運(yùn)，而中京實(shí)華負(fù)責(zé)生物柴油生產(chǎn)，其年產(chǎn)能2萬(wàn)噸的生物柴油廠一期項(xiàng)目正在進(jìn)行前期建設(shè)。
但令中京實(shí)華總經(jīng)理苗雷擔(dān)憂的是，如果北京市無法遏制餐廚垃圾和廢棄油脂流向黑市，可能會(huì)使自己公司投資上億元的生物柴油項(xiàng)目失去原料保障，從而重蹈古杉生物停產(chǎn)的覆轍。
生物柴油企業(yè)原料收購(gòu)受限于其產(chǎn)品銷售價(jià)格的“天花板”——柴油的價(jià)格，其不可能以高于礦物質(zhì)柴油的價(jià)格銷售。這使得生物柴油企業(yè)為控制成本，而不得不壓低廢棄油脂的收購(gòu)價(jià)格，例如生物柴油的銷售價(jià)格在每噸7000元－8000元之間，而其原料采購(gòu)價(jià)只在每噸4000元－5000元之間，遠(yuǎn)低于非法食用油加工企業(yè)的采購(gòu)價(jià)。
政府沿著“地溝油”地下鏈條圍追堵截的策略，難以抵消“地溝油”的暴利，其流向食用油市場(chǎng)的動(dòng)力并未減少，只要圍堵稍有縫隙，食品安全問題就不可避免。同時(shí)，這一方式帶來的監(jiān)管成本最終仍要社會(huì)整體承擔(dān)。
無奈之中，企業(yè)將改變困境的希望寄托于技術(shù)改進(jìn)。苗雷透露，中京實(shí)華正在加緊研究廢棄油脂生產(chǎn)多元醇的技術(shù)工藝。在他看來，多元醇附加值高、需求量大，可以在原料采購(gòu)環(huán)節(jié)與黑市“拼價(jià)格”，從而擺脫生物柴油所面臨的困境。
【作者：《財(cái)經(jīng)》記者 田鵬 實(shí)習(xí)生 王悅 】
