漫畫/韓景豐
“兩年大限”本應(yīng)是懸在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)頭上吊繩最細(xì)的那把利刃。自1999年4月《閑置土地處置辦法（中華人民共和國國土資源部令5號）》發(fā)布以來，盡管近期國土資源部接連下發(fā)通知，要求地方清理批而未用土地，依法處置閑置用地，但時至今日，這把“刀”鮮有真正“砍”向開發(fā)企業(yè)的。“這是大家心照不宣的事情。”不止一位業(yè)內(nèi)人士在接受中國證券報記者采訪時這么說。在開發(fā)企業(yè)和一些地方政府的調(diào)整下，這一原本有效的政策已被化解于無形。
黃金地塊多年閑置
“你在北京二環(huán)內(nèi)隨便看一看，多少看起來正常的地都是5年、10年之前拿的圈著沒開發(fā)，絕對不止一兩塊。”一位北京開發(fā)商在接受中國證券報記者采訪時說，“閑置土地不開發(fā)，政府也未必真會怎么著，這個事情不算什么秘密，圈里誰不知道？只是大家不說而已。”
早在上個世紀(jì)末，由于協(xié)議出讓拿地成本低廉，囤地之風(fēng)一度盛行，不少地方政府就出臺了處置閑置土地的相關(guān)辦法，1999年國土部頒布《閑置土地處置辦法（中華人民共和國國土資源部令5號）》，明確規(guī)定：在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費；滿2年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)。但這一政策卻未能如制訂者預(yù)期般執(zhí)行。
“都歇了三年多了，一兩個月前才開始動工。”與北京工體北路4號地一墻之隔的白家莊北里居民介紹，“工人的活動營房蓋好沒幾天”。
北京工體北路4號地于2005年底掛牌，由于地處北京東三環(huán)的黃金地塊，2006年1月，在經(jīng)過當(dāng)時罕見的126輪殘酷競價后，李澤楷旗下的盈科大衍地產(chǎn)公司下屬企業(yè)高置投資有限公司打敗華遠(yuǎn)地產(chǎn)等強(qiáng)勁對手以5.1億元摘得該地塊，樓面地價高達(dá)11015元。此后，該地塊便一直安靜的呆在北京盈科中心的南邊，記者7月中旬在工地現(xiàn)場看到，該地塊平整一空，工人營房剛剛建好，建材仍碼放在平地上，來往工作的工人并不多。
由于土地閑置認(rèn)定以出讓合同約定的動工開發(fā)日期，而非簽署土地出讓合同為起始日期，記者多次致電目前開發(fā)該地塊的京威房地產(chǎn)公司（與高置投資均屬于盈科系）及北京市國土局查詢約定的動工開發(fā)日期，但對方均拒絕透露具體時間。
但中國證券報記者多方調(diào)查得知，該地塊在簽署出讓合同時，約定的批準(zhǔn)用地時間為2006年3月24日，約定的開工日期為2006年9月20日，為趕在奧運會前完工，項目約定的竣工日期為2008年3月31日。參照這一時間，工體北路4號地在動工前已經(jīng)閑置將近3年，距離原定的竣工日期也拖延了一年有余，但地塊非但沒被收回，仍順利動工。
一位2006年參與上述地塊競標(biāo)的業(yè)內(nèi)人士表示，該地塊交易時已做好“三通一平”，并不存在拆遷等歷史問題。
針對該地塊拿地三年半方動工的原因，一位曾在盈科任職的人士透露，雖然拿地的時候高置已經(jīng)做好相關(guān)建筑規(guī)劃，但自拿地后開發(fā)商一直在試圖來回更改規(guī)劃，“花了快一年的時間”，原有的規(guī)劃幾經(jīng)變更。在此期間，起先參與拿地的原高管呂干威和手下從銷售到規(guī)劃的一系列干將均離開了盈科系。
開發(fā)商并沒有白折騰，今年5月，北京市國土局批準(zhǔn)將該項目地下建筑面積由6000平方米增至調(diào)整后的1.74萬平米。規(guī)劃變更后，政府土地收益新增約2541.23萬元。由此算來，該地塊的樓面地價由原來的11015元/平方米降至9279元/平方米左右。幾乎與這一公告發(fā)布時間同步，沉寂三年多的工體北路4號地終于開始開工。
更有意思的是，今年8月21日，香港上市公司瑞安建業(yè)有限公司公告，向盈科大衍地產(chǎn)公司“作價約1.18億美元購入其位于北京市朝陽區(qū)的在建工程項目”，也即剛剛動工的工體北路四號地，與當(dāng)年拿地成本價格相比，盈科大衍地產(chǎn)公司凈賺約3億元。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，盈科地產(chǎn)拿地閑置三年未曾認(rèn)真開發(fā)，轉(zhuǎn)手將剛剛動工的地塊出售的舉動有囤地嫌疑。對此，盈科地產(chǎn)不予置評。
土地閑置現(xiàn)象驚人
北京工體北路4號地的情況絕非孤例。甚至有一些地塊拿地多年至今沒有動工、銷售跡象。
如位于北京東城區(qū)建國門附近弘通大廈早在2003年左右就完成了規(guī)劃和立項，早就過了兩年閑置大限。由于該地塊集中了多家單位的居民，拆遷難度極大，至今先曉胡同附近仍有部分樓房尚未拆除完畢。中國證券報記者8月中旬探訪這一地塊時發(fā)現(xiàn)磚墻圍起的地塊毫無動工跡象，高高的雜草甚至長出墻外。
國土資源部副部長贠小蘇的一番陳年舊話也從側(cè)面印證了閑置土地收回緩慢。他在2006中國地交會上否定當(dāng)時甚囂塵上的“地荒論”時表示，北京市國土資源局清查了2002年至2005年的住房建設(shè)供地情況，僅北京已供應(yīng)但尚未形成實際住房供應(yīng)的土地就有4000公頃閑置土地，“足夠開發(fā)商用兩年 ”。
但中原地產(chǎn)提供給中國證券報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2006年－2008年，住宅用地總成交面積為1631公頃。即使加上商辦、工業(yè)用地，2006－2008年成交量為2295公頃。無論哪個數(shù)字之和均沒有達(dá)到2006年清查時閑置土地的數(shù)量，就算從贠小蘇透露上述數(shù)字至今3年來已成交地塊均為閑置土地收回再開發(fā)，仍有半數(shù)舊有閑置的土地依然沒有開發(fā)。
而這一狀況不僅僅存在于北京，中原地產(chǎn)最新調(diào)查了全國12個城市土地數(shù)據(jù)，選取了萬科、金地、和黃等40家知名開發(fā)企業(yè)2003年在公開土地市場獲取的270幅地塊樣本，發(fā)現(xiàn)除去在售和售完狀態(tài)地塊，仍有27%處于未開發(fā)狀態(tài)。這些地塊中，2003－2007年拿地，至今尚未開發(fā)的有28塊，包括和黃2005年在重慶拿下的某高價地及泰達(dá)在天津投資的某地塊。至今多數(shù)并未轉(zhuǎn)讓，仍囤積在原有開發(fā)商手中閑置。
難執(zhí)行的政策
這一政策在實際執(zhí)行過程中，初期在一些城市確實曾起到盤活部分土地市場的效果，但由于執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)彈性較大，近年來該政策“只聽樓梯響，難見人下來”，兩年大限幾乎變成“無限”。政策執(zhí)行難在哪兒？
政策下發(fā)的頭幾年各地均有所舉措打擊土地閑置，這在南方地區(qū)尤其明顯，以至于國土部在2007年底明確鼓勵各地“推廣借鑒廣東省東莞市處置盤活閑置土地經(jīng)驗”。
相關(guān)資料顯示，東莞市歷史形成的應(yīng)處置閑置土地4.57萬畝。截至2007年6月，東莞市累計處置閑置土地4.3萬畝，占應(yīng)處置閑置土地的94.1%。當(dāng)時最大一單罰款指向和黃集團(tuán)旗下一房地產(chǎn)公司，開出了近8000萬元的罰單。
“處置閑置土地要觸動方方面面的利益，很多單位和部門都產(chǎn)生了畏難情緒。”東莞市國土資源局新聞發(fā)言人劉杰如是表示，這也應(yīng)是該政策執(zhí)行難的最大阻力所在。一塊經(jīng)營性用地價格動輒上億，罰單難以輕易開出。
北京市也曾在2003年前清查閑置土地32宗，責(zé)令限期開發(fā)26宗，無償收回6宗；2004年收回閑置土地174.84公頃；2005年下半年掀起的“收地風(fēng)暴”也將摩根中心、太平洋城、東潤大廈、超越欣園以及王府井危改H1地塊土地所有權(quán)作廢。但這些地塊的收回絕非一帆風(fēng)順，著名的摩根中心地塊更是與北京市前副市長劉志華案有千絲萬縷的聯(lián)系。
針對收回閑置土地，北京市國土局局長安家盛也曾實事求是地表示，相關(guān)規(guī)定對閑置標(biāo)準(zhǔn)、閑置原因的區(qū)分等具體問題缺乏操作性較強(qiáng)的規(guī)定，從依法管理的角度討論，具體實施也有一定的難度。
中經(jīng)聯(lián)盟秘書長陳云峰認(rèn)為，難以執(zhí)行的原因還在于閑置標(biāo)準(zhǔn)不好確定。如果在土地出讓合同中沒有約定具體的閑置時間界定，政府就沒有依據(jù)收回土地或罰滯納金，“在出讓土地的問題上，開發(fā)商和政府是平等的買賣關(guān)系，雖然有閑置土地的政策存在，但司法大于行政條款，如果合同中沒有約定什么情況下閑置收回，土地是否閑置就不好界定，也就難以收回”。
而對于北京而言，不少地塊都被“中”字頭的央企拿下，北京市國土局監(jiān)管起來難度頗大。一些閑置多年的協(xié)議出讓土地更是棘手，一位不愿透露姓名的開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，“當(dāng)年能拿到地的都是關(guān)系戶，既然有能力在北京拿到好地塊，也就有能力不被收回”。
正因為上述原因，閑置土地收回的政策執(zhí)行一直存在較大彈性，當(dāng)風(fēng)頭緊、市場好、需要放大土地供應(yīng)時則收緊政策繩索，警告閑置土地開發(fā)企業(yè)。當(dāng)市場走弱時則放水執(zhí)行。導(dǎo)致時至今日，因拖欠土地出讓金被收回的土地時有耳聞，因閑置收回土地的案例則少能列出有代表性的地塊。
如今，老的閑置土地尚未完全開發(fā)利用，新的高價地又在源源不斷地進(jìn)入市場，“地荒論”不時抬頭，閑置土地處理不能再繼續(xù)紙上談兵。