變革·轉變·創新·突破

    ——來自廣東省廣州、東莞兩市電梯安全監管改革試點的報告

    □ 本報記者 沈 洪

    特檢技術人員指導電梯公司人員對電梯進行整改

    檢驗人員正在檢驗自動扶梯

    當前，如何深化行政監管體制改革，創新行政監管方式，減少政府和部門不應承擔的職責，成為有效推進政府職能轉變的重要課題。

    去年5月，廣東省質監局制定的《廣東省電梯安全監管改革方案》（以下簡稱《方案》），經國家質檢總局和廣東省政府批復同意先行先試，并在廣州和東莞兩市開展試點工作。

    該《方案》以轉變政府職能為突破口，著重《方案》“頂層設計”的先進性、科學性和可操作性，通過明確電梯“使用管理權者”的首負責任，實施電梯維保體制和電梯檢驗體制改革，建立電梯安全責任險和電梯維修改造資金落實制度，從而構建起權責清晰、職責明確的電梯安全運行責任鏈條。

    通過在廣州、東莞兩市的電梯監管體制試點改革，廣東省質監局打破了以往以行政監管為主的傳統模式，把不該由政府管理的事項轉移出去，解決了因電梯運營中的多個主體責任不清、維保環節混亂等困擾質監部門多年的難題；把該由政府管理的事項切實管好，形成了以落實企業主體責任為核心，行業組織、保險公司等多方參與共管的工作格局，向政府監管為一般強制的現代監管體系邁出了堅實的步伐。

    科學的“頂層設計”，確保監管體制順利變革

    目前，廣東省是全國電梯保有量最大的省，全省在用電梯達40多萬臺（廣州8萬多臺，東莞6萬多臺），并以年均20%左右的幅度增長，電梯總量占全國1/6，排在全國首位。

    長期以來，電梯安全監管模式有著較強的計劃經濟色彩，一些監管理念和做法已經不符合市場經濟發展的需要和政府職能轉變的要求。一方面，由于特種設備安全監察力量與特種設備數量的快速增長不相適應，人均特種設備監察量快速增長；另一方面，全省特種設備安全監察人員數量明顯嚴重不足，而監管責任越來越重，監管的壓力越來越大。

    廣東省質監局通過廣泛調研和對日常電梯安全監管的分析，總結出5個方面的問題：

    一是電梯運營中的所有權、使用權、物業管理權、技術管理權（維修、維保、檢驗權）和具體使用者往往是多個主體，造成安全責任鏈條不明晰；二是由于權責不清和利益驅動，導致“質次價低”的維保公司充斥市場，造成維保環節惡性競爭；三是定期檢驗替代監督檢驗，行政監管部門既當“裁判員”又當“運動員”，造成檢驗環節職責混淆；四是未在電梯領域建立事故責任險制度，沒有形成保險特有的風險防范監督和社會救助的杠桿作用，造成社會救助和制約機制缺失；五是在電梯維修更新資金如何提取使用上，缺乏制度和程序上的設計，資金難以保障，造成維修改造資金難以落實。正是這5個方面的問題，直接導致了電梯發生安全事故后，由于安全責任鏈條不清，相互推卸責任，造成電梯安全主體責任難以落實。

    因此，科學的電梯監管體制改革“頂層設計”關系著改革的成敗。

    廣東省質監局在《方案》的制定過程中，把“頂層設計”的科學性和可操作性放在首位。一是從理順電梯制造、安裝、使用、管理等各環節權責關系入手，充分考慮到各個環節的利益關系，既立足于解決電梯監管存在的現實問題，又與國家未來的改革與發展方向相銜接，旨在著力解決制約電梯安全監管的深層次矛盾和問題。二是以構建起權責清晰、職責明確的電梯安全運行責任鏈條為重點，轉變以強化行政手段為主要方式的傳統監管理念，既立足于國情省情，又參考吸收了國際先進管理經驗，積極引入社會監管因素，擴大社會監管范圍，旨在營造自我約束、優勝劣汰的市場競爭環境。

    《方案》從科學性和可操作性的角度，系統性地提出“明確一個責任，實施兩項改革，建立兩個制度”的改革措施，不僅打破了以往以行政監管為主的監管模式，而且通過廣泛引入政府和社會相關組織和機構、行業協會、保險公司等社會監管因素，營造多方齊抓共管的電梯安全監管格局。

    2012年國慶前夕，廣州市發生了一起因電梯未平層造成老年乘客跌倒受傷的意外事件。與過去發生的類似事件不同，這次事故發生之后，物業公司承擔起“使用管理權者”的首負責任，積極協調電梯維保企業，馬上打120送傷者去醫院，并墊付前期醫療費用3.5萬元，通知保險公司盡快到現場商談賠付，使事件得到圓滿的解決。這起公共安全危機事件能在悄然中化解，正是得益于電梯安全監管體制的變革。

    當前，在涉及行政監管體制改革方面，任何大的改革嘗試都會因為牽涉到各方利益而具有風險，使改革難以徹底或半途而廢，甚至引起社會動蕩。《方案》正是在充分聽取各方意見、廣泛調研基礎上形成，具有較高的科學性和可操作性，才使廣州、東莞兩市電梯安全監管體制得以順利變革。

    明確“首負責任”，實現從管電梯到管“使用管理權者”的轉變

    近年來，全國各地電梯安全事故時有發生，由于相關法律法規不盡完善，電梯事故發生后，一旦造成人員傷害和經濟損失，卻找不到承擔賠償責任的第一責任人。

    造成這種現象的原因，是由于電梯運營中的所有權、使用權、物業管理權、技術管理權（維修、維保、檢驗權）和具體使用者往往是多個主體，各主體似乎都具有相關責任，但又都認為自己可能不用承擔責任，甚至相互推卸責任。

    然而，《方案》通過確定電梯安全權責關系，明確了“使用管理權者”的首負責任，將其作為第一責任人，不僅使這一困擾電梯安全監管多年的難題得以迎刃而解，而且實現了從管電梯到管“使用管理權者”的轉變。

    廣州市質監局在改革試點中，根據電梯管理產權、使用管理權相分離，雙方責任不明晰的難點，按照《電梯授權使用管理合同示范文本（試行）》的要求，以格式化合同的方式落實“使用管理權者”的首負責任。

    該局通過改革啟動儀式，組織有影響和有規模的物業管理公司等電梯使用管理代表與產權人進行簽約，明確其電梯安全的“首負責任”；通過更換電梯檢驗標志和電梯維保標志，公布使用單位名稱、應急救援電話、電梯安全狀態等信息，明確“使用管理權者”的責任和義務，從而建立起了電梯“使用管理權者”首負責任體系。

    “使用管理權者”作為第一責任人的明確，使物業公司的經營管理方式發生變化。一些物業公司開始重視日常的管理，力求將自身的管理風險降低，首先是在選擇電梯維保單位時，除注重維保價格外，更加注重查詢以往的是否有行政處罰記錄和維保通報記錄；其次是在落實保險上，通過自行購買保險或在選擇維保招投標階段就要求維保單位提供保險保障。

    東莞市質監局在改革試點中，根據貨梯和客梯各占50%且品牌多、維保單位多等特點，按照落實“使用管理權者”作為第一責任人的要求，首先是發揮電梯維保公司的作用，推動其落實“首負責任”；其次是發揮物管行業協會的作用，有效減少了工作阻力，形成了清晰的、可追溯的責任鏈條。

    隨著改革試點的不斷推進，進一步弱化了社會認為由政府部門負責電梯安全的觀念；強化了由企業自主負責安全的認知；明確了使用單位是負責電梯安全管理的主體，有義務積極履行各項權利與義務，并承擔相應的民事、行政責任。

    東莞市世博物業公司在試點工作中，既感到責任和壓力，也感受到了機遇。該公司認為，在改革試點之前，發生的電梯事故，業主維權也頗為不順，電梯生產企業、維保公司、電梯所有權者、使用者責任不清，互相推諉，消費者權益往往難以得到保障，消費糾紛日益增多。通過改革試點，將第一責任歸給了“使用管理權者”，責任明確后促使公司加強電梯的管理，同時還要增加電梯專人管理人員，使物業服務更加到位。

    東莞市星河物業對電梯改革試點取得的成效認為：“使用管理權者”的引入，雖然對物業管理無形中加大了壓力，但是也促使企業加強對電梯安全的管理。現在對維保公司的維保質量更加注意，在選擇維保公司時會以質量為前提，物業管理人員在巡查中開始留意電梯的運行狀況。

    隨著改革的深入，“首負責任”面的不斷擴大，在廣州和東莞兩市逐步建立起了清晰的、可追溯的電梯安全責任鏈條，不僅使上一環節對下一環節負責、下一環節對上一環節把關，而且使企業的主體責任得到層層落實。

    廣州、東莞兩市的質監部門也深深感受到：物業公司對履責要求的主動性和企業的安全主體責任意識得到提高。他們認為主要呈現出4個明顯變化：一是在改革前，物業公司對電梯安全的責任重視不夠，在接手一個物業管理時，也不太會關注電梯安全。通過此次試點，在接手新的物業時，會專門對電梯的安全狀態進行驗收，在選擇維保公司時也會更多地考慮維保公司的口碑和維保質量。二是在電梯維保時，也會派人對維保質量進行監督。三是除了定期維保外，還會經常派安全管理人員對電梯的使用狀況進行檢查。四是物管公司對業主的電梯安全宣傳教育的積極性也明顯增強。

    這種變化，正在使質監部門的工作重心向監管物業和維保公司轉移。以前，工作人員每天忙于監管成千上萬的電梯，整天奔波于樓群之間；現在主要是監管“使用管理權者”，檢查物業公司的“首負責任”是否落實到位。

    這種變化，帶來了質監部門電梯安全監管方式的轉變，以前管的是電梯，現在管的是單位。

    厘清檢驗職責，實現監管模式的創新

    電梯作為一種機械裝置，很大程度上要靠日常到位的維護保養才能做到安全運行。然而，由于利益驅動，以往的電梯維保運作模式不能確保電梯日常維護保養工作到位，電梯使用者傾向于選用“價低質次”的維保單位，逐步形成“劣勝優汰”的惡性市場競爭，導致“價低質次”的維保公司充斥市場。

    廣東省質監局對電梯維保企業的監督抽查、投訴案件的調查以及對電梯事故調查處理發現，一些電梯維保企業特別是一些小型企業和省外辦事機構，管理制度不健全、不落實、安全意識淡漠，給監管帶來的難題主要表現在兩個方面：

    一是電梯定期檢驗主要是由政府設立的檢驗機構來開展，電梯使用單位沒有選擇的自主權，在現實中形成了用定期檢驗代替監督檢驗的現狀，造成政府監督檢驗職責與社會法定檢驗職責相混淆，也造成了社會檢驗責任向行政監管部門轉移；社會矛盾焦點向政府部門轉移的傾向。

    二是由于特種設備安全監察力量與特種設備數量的快速增長不相適應，人均特種設備監察量快速增長，全省特種設備安全監察人員數量明顯嚴重不足，而監管責任越來越重，監管的壓力越來越大。

    因此，對電梯安全監管的方式必須創新。

    為創新監管方式，廣東省質監局根據《方案》中對行政監管部門監督檢驗職責與社會法定檢驗職責予以分離和界定的要求，對在用電梯實施以抽查為主要方式的監督檢驗，所需費用全部納入政府財政預算，不向“使用管理權者”收取任何費用，旨在厘清行政監管部門監督檢驗職責與社會法定檢驗職責，逐步形成電梯定期檢驗社會化的格局。2012年，廣東省財政首次安排3000萬元作為監督抽查經費，通過政府向檢驗部門購買“服務”的方式，對在用電梯進行監督檢驗。

    為創新監管方式，該局在對電梯監督抽查的表述中，不再出現監督抽查合格率，而是采用“不合格發現率”的表述。該表述意味著，在監督抽查中，著重從查找和發現問題入手，由普遍抽查向突出重點轉變；把有限的監督抽查財政經費用在查找可能存在的問題上；更注重查找電梯運行中存在的安全問題，更注重發現行業不為人知的行為，使監督抽查的針對性更強。

    監管方式的創新，帶來了監管理念的變化。在對電梯監督抽查中，該局通過查找和發現的問題，及時提出風險評估和預警，推動生產、維保、保險、物業等多個行業規范經營。一方面，通過監督抽查發現問題，及時消除了隱患。監督抽查工作以異地交叉方式實行，較為客觀反映了所查在用電梯的安全狀況，及時發現了一批在用電梯的安全隱患和維保、使用單位的違法行為，有助于督促有關單位解決電梯使用存在的各種系統性風險。另一方面，通過監督抽查比對，積累了經驗。每次監督抽查工作完成之后，都要從發現率、電梯類型對比及典型案例的統計與分析出發，形成質量分析報告，推進落實電梯制造、安裝、維修及使用維護保養各環節的工作責任。

    目前，電梯維保只有很少的比例是由原制造廠家負責的。本來最有能力對電梯維護保養的是電梯制造企業，而現實中電梯制造企業在維保市場中僅占22%，大多數維保是由社會上的維保公司在承擔，而最有能力承擔維保職責的制造企業卻無法成為維保市場的主體力量。

    為了扭轉這一局面，《方案》提出將電梯維保工作納入電梯制造單位售后服務范疇，鼓勵和提倡電梯制造單位直接從事或者通過授權和委托其他維保公司對其產品進行維保，構建以制造單位為主的維保體系。

    通過創新監管方式，不僅使電梯維保單位倍感壓力，促使其提高維保質量，規范維保行為和電梯維保市場秩序，而且也正逐步構建起以制造單位為主的維保體系，建立電梯制造企業從設計、制造、安裝、改造、維修和維護保養全過程的終身服務負責制。

    東莞市快意電梯股份有限公司是一家電梯生產企業，非常贊同此次改革，尤其是對構建以制造單位為主的維保體系非常支持。該企業認為：通過監督抽查“不合格發現率”表述，將提高“使用管理權者”的“首負責任”的意識，促進了物業公司對電梯安全的重視，在選擇維保單位時，不再是選擇價格低，而是考慮其實力。

    東莞市上菱電梯有限公司則認為：由于電梯改革中明確了電梯制造單位的責任與義務，通過監督抽查方式的創新，將有利于規范電梯的維保市場，對實力不強，服務不好，技術能力達不到要求的維保單位起到限制作用；將有利于有實力、社會責任感較強的維保企業發展，對維保行業不規范，惡意競爭行為起到遏制作用。

    廣州、東莞兩市在改革試點中，通過創新監管方式，正在構建以制造單位為主的維保職責體系，逐步實現了電梯維保規范化。目前，兩市的新增電梯由電梯制造企業或其委托或授權代理商進行維保的電梯比例大幅提高，如東莞市增加到了91.33%。

    引入保險機制，提供賠付保障，實現社會管理的突破

    目前，我國在電梯領域未建立起事故責任險制度，保險特有的風險防范監督和社會救助的杠桿作用未形成。也就是說，電梯運行一旦發生事故，由誰來賠付傷亡成為難題。要等到事故分清以后，由責任承擔者來賠付，而這個時間比較長，更多的是政府出面墊付資金。如果處置不當，容易造成不良的社會影響。

    在西方國家，公眾場所的災害責任險已成為企業、個人乃至政府部門不可或缺的風險防范手段。因此，建立電梯事故責任險制度十分必要。

    為此，《方案》將電梯運行安全引入了保險機制，通過建立“使用管理權者”為參保主體，生產企業、檢驗機構和維保單位參與，社會廣泛認同和接受的電梯事故責任保險制度，從而形成以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統，提高救助賠付能力。

    為實現這一社會管理的突破，廣東省質監局根據《方案》要求，著力推動建立保險與電梯維保單位之間的互動協調機制，發揮出保險業參與社會管理的重要作用。

    在推進過程中，該局根據電梯責任險屬于商業保險范疇，不宜由政府部門牽頭推進的要求，發揮特種設備行業協會的平臺作用，推動事故責任險的落實。在試點工作中，指導廣州和東莞兩局通過市特種設備行業協會牽頭與多家保險公司分別商談保險方案，并進行比較、談判，形成了合理的投保條款后，向企業進行宣傳解讀，號召積極推動投保。

    在東莞，由物業公司作為“使用管理權者”管理的電梯占有相當比例，有著較強的示范性作用。因此，東莞質監局通過物業管理協會推動“使用管理權者”保險工作的落實，由協會組織物管公司購買電梯責任險，推動了電梯“使用管理權者”主動投保電梯責任險。

    東莞市質監局在試點中體會到保險機制的引入，不僅降低了行政監管成本，而且消除了因電梯事故影響社會穩定事件的發生。該局認為，在推行電梯責任險前，遇到電梯傷害事故，該局都要組織人員到現場進行調查，形成技術分析報告，還要做好傷者的解釋說明工作，耗時耗力，稍有不滿意，可能引起對政府不滿。現在則是保險公司直接介入，按規定進行賠付，保障了群眾的權益，提高了效率，降低了行政監管成本。

    在廣州，通過保險的風險管理機制促進電梯使用單位提高電梯管理水平，增強了風險賠付能力。廣州市質監局充分發揮特種設備行業協會的作用，推動電梯事故責任保險的落實。一方面，向會員單位講解近3年來的電梯事故案例中直接經濟損失情況及責任范圍，以及宣傳保險機制的風險分攤作用，起到了引導作用；另一方面，要求商場、醫院等公眾聚集場所的電梯管理單位將電梯保險作為招投標基本條件，從源頭保證風險賠付能力，起到了推廣作用。

    廣州市質監局在試點中，通過引入保險機制，使電梯保險形成3個特點：一是范圍擴大，人保公司推出涵蓋了乘客責任、使用單位責任、維保公司責任的險種，打破了以往只承擔投保人責任的局限；二是費率優惠，提供了100元可賠付100萬元的優惠費率；三是人文關懷，保險公司提供醫療救治服務和法律援助服務，為傷者救治和善后理賠提供第三方緩沖商榷途徑，最大限度減少社會不穩定因素。

    在試點中，廣州和東莞兩局通過保險機制，使保險業參與到社會管理中來，一方面，把保險業作為市場化的社會互助機制，通過保險的經濟杠桿作用，使保險公司參與到電梯事故糾紛調解中來，化解了多起電梯傷害事故，維護了社會穩定。另一方面，把保險業作為風險轉移機制和化解社會矛盾的有效途徑，借助于商業保險手段分擔政府責任，提高了質監部門處理電梯意外事故的辦事效率。

    去年以來，廣州、東莞兩市發生幾起電梯事故，造成乘客受傷，與過去發生的類似事件不同的是，保險公司盡快到現場商談賠付，確保傷者不用再為治療費用發愁。這幾起公共安全危機事件能在悄然中化解，正是得益于保險機制的引入。

    目前，廣州和東莞兩市的電梯投保數量達到94889臺，占比為64.4%，社會救助和保險制約機制正在逐步形成。

    隨著保險機制不斷引入電梯行業，不僅提供了賠付保障，降低了行政監管成本，實現監管方式理念的轉變，而且形成了保險公司對維保公司的維保質量進行第三方監督，實現了政府和監管部門安全風險的降低，以及社會管理的突破。

    廣東電梯安全監管體制改革試點取得的成效表明：科學的“頂層設計”，為電梯監管體制改革打下了系統性基礎，確保監管體制的順利變革；明確“首負責任”，形成了以“使用管理權者”為源頭的電梯使用全過程的責任鏈條，實現從管電梯到管“使用管理權者”的轉變；開展政府監督檢驗，厘清檢驗職責，規范了電梯維保市場秩序，實現監管模式的創新；引入保險機制，發揮保險業參與社會管理的重要作用，分擔和降低了政府責任，實現社會管理的突破。

    廣東省質監局將電梯安全監管體制改革作為突破口，充分發揮社會組織的社會管理作用，媒體報道的焦點也從對政府監管部門的“問責”轉為對電梯安全監管體制的關注，此次改革成為政府職能轉變的一次成功嘗試。

    《中國質量報》