“中國丹霞”入選“世界自然遺產(chǎn)”名錄后不久，福建當?shù)丶磦鞒鲲L景區(qū)經(jīng)營權被“賤賣”給企業(yè)的質(zhì)疑聲。而在此前，福建省政府辦公廳都曾發(fā)文明令禁止轉(zhuǎn)讓風景區(qū)經(jīng)營權。

　　風景區(qū)經(jīng)營權的收放之爭由來已久，但每一次幾乎都是主“收”方以失敗告終。

　　有旅游專家分析，景區(qū)由企業(yè)經(jīng)營已成趨勢，再做收、放之爭意義不大，應該關注的是，加快相關法律、制度的完善，對景區(qū)價值評估、管理責任等問題進行明確。

　　不久前，“中國丹霞”成功入選“世界自然遺產(chǎn)”名錄，福建省泰寧縣位列其中。申遺成功后，除了景區(qū)門票價格是否會漲備受關注外，泰寧大金湖因其門票專營權已出讓給企業(yè)而再次引起人們對其是否被“賤賣”的質(zhì)疑。

　　長期以來，關于各地景區(qū)被“賤賣”的消息不斷傳出。今年7月底，湖北省恩施土司城因出讓門票專營權引來“賤賣”質(zhì)疑。此前，貴州、江蘇、福建等地也多次曝出“景區(qū)賤賣”風波，而福建因擁有風景名勝較多且過半均由企業(yè)經(jīng)營而站在了這一爭議的風口浪尖。

　　2009年11月底，福建省政府辦公廳下發(fā)《關于加強世界遺產(chǎn)和風景名勝區(qū)保護管理的通知》，明確禁止景區(qū)出讓世界遺產(chǎn)和風景名勝區(qū)門票專營權，并要求已經(jīng)出讓的要在2010年6月30日前全部收回。福建因此成為全國第一個發(fā)文禁止景區(qū)出讓經(jīng)營權的省。

　　然而，《法制日報》記者從多個景區(qū)了解到，這一通知并未得到落實。事實上，通知在下發(fā)之時就已遭到各方反對，企業(yè)的損失賠償、景區(qū)的發(fā)展延續(xù)等問題仍十分突出。

　　據(jù)了解，景區(qū)門票專營權的收、放之爭由來多年。盡管國家有關部門已多次嚴令禁止出讓景區(qū)門票專營權，但民營資本進入景區(qū)經(jīng)營的浪潮仍越漲越高。有旅游專家分析，景區(qū)由企業(yè)經(jīng)營已成趨勢，再做收、放之爭意義不大，應該關注的是，加快相關法律、制度的完善，對景區(qū)價值評估、管理責任等問題進行明確，方能消弭不斷傳出的“賤賣”質(zhì)疑。

　　景區(qū)升值

　　“賤賣”質(zhì)疑聲不絕于耳

　　據(jù)公開報道顯示，福建省如今約有超五成的景區(qū)經(jīng)營權已部分或全部轉(zhuǎn)讓給企業(yè)。

　　作為“文化與自然雙重遺產(chǎn)”入選《世界遺產(chǎn)名錄》的武夷山風景區(qū)早在1999年底，就以特許經(jīng)營權租賃的方式轉(zhuǎn)讓給了由新華都、竹筏總公司、騰龍公司等5家企業(yè)成立的武夷山旅游股份發(fā)展有限公司，轉(zhuǎn)讓期38年；2001年8月，泰寧縣人民政府將“大金湖”30年經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給福建新恒基集團和福建省煤炭工業(yè)有限公司；2003年1月，永安桃源洞——鱗隱石林風景區(qū)被福建華盈集團正式取得35年經(jīng)營權；2004年3月，福建圣陽白水洋旅游集團取得了寧德市屏南縣白水洋·鴛鴦溪風景區(qū)40年經(jīng)營權……

　　近年來，隨著旅游經(jīng)濟的不斷發(fā)展，質(zhì)疑景區(qū)被“賤賣”的聲音開始不斷傳出，其中由屏南白水洋風景區(qū)所引起的爭議最大。

　　白水洋風景區(qū)奇特的地質(zhì)地貌現(xiàn)象曾被譽為“天下絕景，宇宙之謎”，是世界稀有的淺水廣場，與周圍的山體相連，渾然天成。加之它還擁有全球唯一的鴛鴦獼猴自然保護區(qū)，因此具有極高的旅游開發(fā)價值。

　　但是，由于景區(qū)基礎條件極差，屏南縣政府在白水洋風景區(qū)招商之初曾屢屢受挫。據(jù)白水洋風景區(qū)現(xiàn)在的經(jīng)營公司圣陽集團負責人介紹，從1997年至2002年，屏南縣政府曾找過香港、新加坡等地的數(shù)家公司，由于修建兩條通往景區(qū)的公路及停車場就需5000萬元等原因，最終均未達成協(xié)議。2002年，屏南縣政府與香港錦中公司簽下合同，但該公司在經(jīng)營了1年半后發(fā)現(xiàn)游客依然稀少、交通條件落后等問題，失去投資信心，終止了合同。

　　2004年，屏南縣政府繼續(xù)進行招商，并于當年3月與圣陽集團簽下了開發(fā)經(jīng)營合同。雙方約定，第一個5年屬于建設階段，政府一次性收取50萬元資源費；第二個5年，政府每年向公司收取營業(yè)收入的5%；第三個5年，政府每年收取營業(yè)額的10%；15年之后，每年收取營業(yè)額的15%。40年后，景區(qū)所有的設施無償交給政府。

　　開始的兩年時間里，外界對白水洋風景區(qū)經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓一直沒有任何說法。直到2006年，時任國務院副總理的吳儀參觀白水洋風景區(qū)，欣然題詞“奇特景觀”之后，國家旅游局局長邵琪偉親率調(diào)研組抵達屏南。屏南縣隨即獲得國家旅游局1000萬元國家旅游發(fā)展基金，福建省政府也配套了600萬元建設白水洋風景區(qū)游客服務中心。此后幾年內(nèi)，各級政府一共投入了20多億元進行路網(wǎng)建設，省市縣三級政府對白水洋旅游景點的推廣宣傳更是不遺余力。

　　從2007年起，白水洋旅游景區(qū)游客開始暴增，“賤賣”的質(zhì)疑也隨之而起。

　　《法制日報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，福建省內(nèi)幾處陷入“賤賣”質(zhì)疑的景區(qū)，在開發(fā)前期均風平浪靜，等到開發(fā)有一定的成果時，質(zhì)疑之聲紛紛出現(xiàn)。

　　“一些公共設施的建設，是政府應該做的事，而企業(yè)經(jīng)營景區(qū)時客觀享受到了，那是企業(yè)的眼光和機遇。人家虧錢的景區(qū)呢，你怎么看不見？”福建農(nóng)林大學旅游系主任陳貴松認為，應該客觀地看待這一問題，不應該動不動就說是賤賣。

　　“一般景區(qū)經(jīng)營要分3個階段：第一個10年光投錢；第二個10年收支平衡；第三個10年才是收益期。”泰寧大金湖景區(qū)一名管理人員告訴記者，不能將景區(qū)發(fā)展的各階段孤立地看，“投錢的時候不看，光看收錢的時候，怎么行”？

　　經(jīng)營白水洋風景區(qū)的圣陽集團負責人也認為，到2009年底，該公司投入基礎設施及配套設施建設的資金就達3.2億元，目前距離收回成本尚有距離。

　　禁令頻發(fā)

　　經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓之風仍難止

　　就在各種質(zhì)疑之聲此起彼伏之時，福建省政府于2009年11月9日發(fā)出《關于加強世界遺產(chǎn)和風景名勝區(qū)保護管理的通知》，指出，“近幾年來，一些地方擅自出讓或變相出讓了景區(qū)門票專營權，在一定程度上造成景區(qū)管理薄弱、資源破壞和國有資產(chǎn)流失”，決定禁止出讓世界遺產(chǎn)和風景名勝區(qū)門票專營權，并要求已經(jīng)出讓的要在2010年6月30日前全部收回。

　　據(jù)了解，福建省共有13個國家級風景名勝區(qū)，38個省級風景名勝區(qū)實行有償開發(fā)利用，主要通過由政府征收風景名勝資源保護費、經(jīng)營權租賃、經(jīng)營權出讓、合作開發(fā)經(jīng)營和承包開發(fā)經(jīng)營等方式進行。按照通知“任何單位和個人不得以任何名義和方式出讓或變相出讓世界遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)門票專營權”的要求，這些經(jīng)營方式都在禁止之列。

　　“2010年6月30日”的大限，一度讓福建旅游業(yè)人心惶惶，各地景區(qū)的一些建設項目也擱置了下來，大家都在觀望。與此同時，各種反對之聲蜂擁而至，對這個突然到來的通知百般質(zhì)疑。

　　“當年地方政府與企業(yè)都是白紙黑字簽訂了合同的，地方政府要單方面解約，企業(yè)提出的賠償金額地方政府是否能承受得起？景區(qū)的價值、企業(yè)的投入等又將如何評估？即便談妥了，地方政府回收門票專營權后，是否能夠獨立支撐起整個景區(qū)的運營？景區(qū)的發(fā)展延續(xù)問題如何解決？”一名旅游界業(yè)內(nèi)人士告訴記者，擺在通知面前的就有這些問題，如果真正執(zhí)行下去可能還會產(chǎn)生更多無法預料的情況。

　　此后，福建省政府一方并未對通知的要求做任何更改，地方政府、景區(qū)也未傳出任何因交接而發(fā)生的爭端，一切看似平靜地過渡了。但《法制日報》記者近日從多家景區(qū)了解到，實際上，通知并未真正得到落實。

　　“現(xiàn)在只是門票到管委會那領，錢由他們收了再還我們。”一名景區(qū)經(jīng)營公司的負責人透露，如今只是偷換了一個概念，實際上還是由企業(yè)在經(jīng)營。

　　此外，記者從公開報道中獲悉，今年3月，福建省首批風景名勝區(qū)之一，東山風動石景區(qū)還公開將門票經(jīng)營權以869.99萬元拍賣出去，并未見任何部門叫停。

　　通知成為空文的命運已顯而易見，而這并非是在景區(qū)經(jīng)營權問題上，政府相關管理部門的第一次失利。十余年來，幾乎在每一次的景區(qū)經(jīng)營權收放之爭中，主“收”方都以失敗告終。

　　據(jù)了解，早在1997年，我國部分景區(qū)就已經(jīng)開始試水景區(qū)(點)所有權和經(jīng)營權“兩權分離”。當年，中國大通實業(yè)有限公司(北京)和馬來西亞一家公司首次分別以委托經(jīng)營和租賃經(jīng)營的方式獲得了張家界黃龍洞和寶峰湖的投資經(jīng)營權；1998年初，萬貫集團以協(xié)議開發(fā)方式獲得了四川碧霞峰等景區(qū)50年的獨家壟斷經(jīng)營權，并創(chuàng)造了“碧霞峰模式”；同年，宋城集團和萬象集團以協(xié)議方式分別開發(fā)浙江龍泉山國家公園、千島湖。2001年，四川省在旅游項目招商會上宣布，出讓包括世界自然遺產(chǎn)九寨溝在內(nèi)的國內(nèi)10大著名旅游景區(qū)及100多個旅游景點的經(jīng)營權，成為景區(qū)經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓標志性事件，引起業(yè)內(nèi)轟動。據(jù)估計，目前，全國已有超過300家旅游景區(qū)在實施著“兩權分離”，涉及20多個省、市和地區(qū)，而這一趨勢還在愈演愈烈。

　　在景區(qū)經(jīng)營權一片“熱賣”之中，國家有關部門曾多次表示了“嚴令禁止”的態(tài)度，但絲毫未能改變“熱賣”的狀況。2002年，專家們曾對風景區(qū)經(jīng)營權能否轉(zhuǎn)讓展開辯論，當時的建設部的態(tài)度是，“嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地，管理機構不得從事開發(fā)經(jīng)營活動，企業(yè)不能承擔規(guī)劃管理責任”；2003年1月，當時的建設部部長汪光燾也表示，“不能以委托經(jīng)營、租賃經(jīng)營、經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓等方式，將景區(qū)規(guī)劃管理和資源保護監(jiān)管的職責交給企業(yè)承擔”；2005年9月，當時的建設部正式發(fā)文，再次表態(tài)“禁止轉(zhuǎn)讓國家級重點風景區(qū)經(jīng)營權”。

　　然而，這些文件效果并不明顯。對此，有旅游專家分析說：“景區(qū)的開發(fā)動輒幾千萬元，許多擁有風景名勝區(qū)的縣市財政都很困難，部分景區(qū)雖然資源和市場狀況都不錯，但仍然阻礙重重，自身發(fā)展舉步維艱。在巨大的壓力之下，為突破發(fā)展瓶頸，探索出新的發(fā)展途徑，將經(jīng)營權和所有權相分離，引入市場機制，激活旅游資源，成為景區(qū)管理體制創(chuàng)新的一種不可逆轉(zhuǎn)之勢。”

　　完善法律

　　規(guī)范出讓已成當務之急

　　“旅游景區(qū)經(jīng)營權出讓已成為市場經(jīng)濟發(fā)展的一個必然趨勢，再去爭論是收是放已無意義。”有業(yè)內(nèi)人士稱，“當務之急是，如何解決經(jīng)營權出讓后產(chǎn)生的不良現(xiàn)象？”

　　“的確，如今景區(qū)經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓存在許多自身難以避免的弊病。”業(yè)內(nèi)人士認為，“目前的景區(qū)經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，通常的做法是企業(yè)與景區(qū)所在地方主管部門簽訂開發(fā)經(jīng)營協(xié)議，其他利益主體并不參與協(xié)議的商定，如此很容易引發(fā)國有資源利益受損或?qū)ぷ庑袨椤?rdquo;

　　記者了解到，國內(nèi)目前尚無評估旅游景區(qū)無形資產(chǎn)的標準，滕王閣、九寨溝等景區(qū)所提出的經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓價格遠遠不及潛在的價值，因此極易造成國有資產(chǎn)流失。在福建省內(nèi)，由于近年經(jīng)濟發(fā)展迅速，道路交通大大改善，以致各地一再傳出景區(qū)被“賤賣”質(zhì)疑，幾乎到了“逢賣必賤”的境地。

　　還有專家指出，許多景點在出讓經(jīng)營權時過分注重眼前利益，而忽略對長遠資源的維護和投資的限制，以至于經(jīng)營者不能兌現(xiàn)當初的承諾，使景區(qū)流于粗放型開發(fā)，所有者卻無從監(jiān)管。

　　對此，接受記者采訪的多名專家表示，應盡快完善相關的法律法規(guī)。

　　據(jù)了解，在旅游景區(qū)管理的法律法規(guī)上，國務院2006年發(fā)布的《風景名勝區(qū)條例》幾乎是唯一一份法律文件。雖然這一條例的內(nèi)容與1985年版的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》相比，已有極大擴充，但對于景區(qū)經(jīng)營權的問題仍無具體規(guī)定。

　　對于風景區(qū)經(jīng)營權，法律需要作出哪些規(guī)定？多名專家認為，對景區(qū)出讓經(jīng)營權問題給予明確規(guī)定，對經(jīng)營者的資質(zhì)要科學審核，簽訂的合同對經(jīng)營者的責任和義務應有明確細致的規(guī)定。

　　專家建議，在現(xiàn)有的資源監(jiān)督管理機制已經(jīng)難以有效管理和監(jiān)督保護自然風景資源的背景下，政府職能部門可以從風景區(qū)的市場經(jīng)營性項目中退出，不直接承擔任何盈利性業(yè)務，專司管理職責；明確監(jiān)管部門分工，由各方專家、官員以及公眾共同組成監(jiān)督委員會，對開發(fā)經(jīng)營行為實施全程監(jiān)控，建立長效監(jiān)管機制。

　　對企業(yè)的投資行為進行正確的引導和約束，同時完善景區(qū)管理制度，運用好法律和市場兩個手段，這樣才能讓景區(qū)資源保值增值，保護生態(tài)環(huán)境，才能真正從根源上消弭“賤賣”質(zhì)疑，化解“收放”之爭，做到利用和保護的雙贏，實現(xiàn)開發(fā)利用和保護環(huán)境的和諧統(tǒng)一。（法制日報記者 郭宏鵬 劉百軍 法制日報實習生 范傳貴）