中國質量萬里行

　　文/姚海放 劉北溟

　　近日，國務院同意發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》（以下簡稱《意見》），其中提及“逐步推進房產稅改革”，這被認為是“房產稅”改革的先兆。目前，各方對房產稅改革的觀點或態度不一，如有的地方政府積極醞釀試點或等待國家批復，而部分學者認為，在房產會計評估制度不健全、征收對象難以有效甄別等情況下開征房產稅尚有難度。筆者試從法學角度透析現象，重申注重房產稅的稅收本質功能，而切忌避免本次改革單純作為宏觀調控房價手段的情形出現。
　　改革現有房產稅法律制度呼聲日高
　　此次《意見》中提及房產稅改革的大背景，是國家亟需遏制近年來因房地產投資及投機行為共同導致的房價過快增長，以期穩定經濟、協調發展。為此，中央和各地方政府積極出臺多種措施，從土地供應、市場準入、信貸控制等多個方面進行宏觀調控。
　　在此大背景下，改革我國現有房產稅法律制度的呼聲日高，改革被寄予遏制炒房行為的重任。改革房產稅以遏制房產投機行為的邏輯合理性在于：現有稅法僅對房地產交易行為課稅，而房地產保有階段的稅負較輕，這將減輕投資者大量持有非居住用房的負擔，從而刺激和鼓勵炒房行為。
　　而房產稅改革的方向是將現有規定主要對營業性用房征收房產稅，擴展至向包括住宅在內的所有房產征收房產稅，這會增加炒房者持房成本，從而能達到遏制炒房行為的效果。當然，在房產稅改革的具體問題上，有官員表示房產稅立法權歸屬中央，地方政府無權擅開；從地方政府來看，各地也正等待國務院批復，準備進行試點。
　　縱觀本次《意見》出臺后各界對房產稅的反應，筆者認為房產稅改革不應操作過急，其作為宏觀調控手段對抑制房價過快增長的作用有限，而倉促改革反而會影響該稅種的長遠發展。
　　筆者認為目前倉促進行改革房產稅的最大弊病在于，單純從宏觀調控目標考慮房產稅改革，不僅不能達到預期宏觀調控的效果，更會影響稅法的稅收法定原則實踐，影響稅法的穩定性與效力。
　　首先，有報道稱房產稅改革將要擴張征收范圍至所有住宅，即使果真如此，該項舉措也并不能完全抑制炒房行為。宏觀調控手段的作用發揮，主要依賴于制度對人行為的激勵與約束。改革房產稅期望能夠加重房產保有階段的稅負，以增加炒房者持有房屋的成本，此種愿望是良好的。但在房地產市場供需結構尚不合理、增加的持有成本可以被輕易轉嫁的情況下，此種制度改革實質上對炒房者的激勵約束較弱，反而增加了具有真正購房需求的買房人成本，導致宏觀調控政策目標的偏差。同時，對所有住宅在內的房屋征收房產稅，在不能取得確切數據表明合理住房需求與炒房行為的比例時，會存在涉及面過寬而調控效果不明顯的問題。
　　其次，現有的房產稅改革傳聞，有悖于稅收法定原則的實踐。稅收法定原則，作為稅法的一項基本原則，其基本含義是指征稅與納稅必須要有法律根據，并且依法征稅與納稅。換言之，“人民同意納稅，同時要求國家承擔一定的義務”的表述，成為法學中稅收法定主義的核心含義；而稅收立法權歸屬于人民（在西方國家表現為議會主權）和法律保留原則，是稅收法定主義的基本內容。這其中，法律保留原則是公法上的一項重要原則，意指如何行使公權力將由法律作出限定，而限定公權力的法律應當是民意的體現。法律保留原則的基本功能是要保障一國社會成員的意志得以真正表達、貫徹與約束政府。
房產稅改革決定權應當歸屬各級人大
　　我國《立法法》第8條規定，關于稅收的基本制度只能制定法律進行規定；《稅收征管法》第3條規定稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。這些法律規定被認為是我國稅收法定原則的法律依據；但我國的實踐尚有諸多需改進之處，其中很重要的一點是，如果對包括住宅在內的所有房產征收房產稅，事關公權力對公民財產權利的限制，則必須由國家權力機構作出規定，這是法律保留原則在稅法上的體現。
　　但是目前政府著重于宏觀經濟調控效果，不重視稅收法治理念之貫徹，就會有政府違法之嫌疑。
　　事實上，近年來頻繁發生政府為達成某項目標而高效率地設定對公民財產和自由限制的事件，如為解決交通難題而進行交通限行、為應對金融危機而出臺大規模刺激計劃等，此種做法優點在于高效快捷地決策執行，但也仍有行政權過盛、缺乏法定程序之疑慮。換言之，即使交通限行措施是符合公共利益需求的，該措施的決定也應當由民意代表機構作出決策。
　　再次，本次房產稅改革也顯現我國分稅制財政體制中地方稅權不足的問題。自1994年我國開展分稅制體制改革以來，稅收立法權集中于中央，稅收收益權利主要也由中央享有，而地方在缺乏稅收立法權的同時卻享有相對完整的稅收征管權，這就會造成地方濫用稅收征管權、蠶食中央稅和共享稅等短視或機會主義行為的頻繁發生。而房產稅的調控效果是與某個具體地方的經濟發展及房地產市場情形緊密相關的，是否承認地方稅收立法權，也應當是房產稅改革進程中對我國財稅體制進一步改革完善提出的問題。當然，如果承認地方稅收立法權的情形下，改革也需要同時避免地方政府借此機會而進行濫稅的可能。對房產稅是否改革、如何改革的決定權應當歸屬于各級地方人民代表大會。作為人民代議機構的地方各級人大應當充分發揮其功能，科學決策；同時也需要加強財稅制度改革中的民眾參與機制的作用發揮。
　　最后，筆者認為，房產稅開征的目標應當明確。在公共財政框架下的稅收社會功能，主要是使稅收征收與運用能夠服務于人民的根本利益，做到取之于民并用之于民。而在房產稅征收對象擴大到住宅的情形下，民眾普遍負擔賦稅義務，同時原本希望能夠實現的抑制房價、調節收入分配等基本功能并不彰顯，則房產稅改革的合理性基礎將是需要解決的根本性問題。
　　總之，筆者十分贊同政府憂國憂民的穩定房價與經濟發展政策之態度，但同時也提醒，進行制度改革應當認清目標，分析具體制度的功效，減少制度改革成本，提高政府管理水平。作為宏觀調控角色出場的房產稅改革，效果上如不能達到預期目標，并且有悖于我國稅收法律之權威，則此項改革尚需謹慎論證，切忌跟風。