每年數(shù)千萬人次遭遇航班延誤
專家指出：可通過航空立法緩解并確定賠償原則
2000年，我國共有14.27萬延誤架次，2008年已經(jīng)增加到26萬架次。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年約五分之一的旅客遭遇航班延誤，按2008年1.9億人次客流量計(jì)算，有此遭遇的旅客人數(shù)近4000萬人次。
由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范國家航空和民用航空的法律———航空法，在空域利用、飛行管制、航空器適航、人員培訓(xùn)等方面規(guī)范不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)沖突
法治周末見習(xí)記者 戴蕾蕾 法治周末 記者 焦紅艷
近日，南方航空公司南京營業(yè)部的大廳里，一位79歲高齡的老人跪在地上泣不成聲。營業(yè)部門口豎著一塊“還我公道，給我公正”的牌子，她的兒子姜華杰通過南航的飛機(jī)運(yùn)輸了15萬尾鰻魚苗，結(jié)果，因飛機(jī)晚點(diǎn)20多小時(shí)導(dǎo)致鰻魚苗全部死亡。
“價(jià)值150萬元啊，傾家蕩產(chǎn)”。姜華杰欲哭無淚，他向南航索賠150萬元，“對方直接就告訴我，他們公司不存在任何過錯(cuò)，所以不作任何賠償。出于人道主義考慮，可以給予10倍運(yùn)費(fèi)的補(bǔ)償，也就是3萬元。”
就此問題，中國法學(xué)會(huì)航空法研究會(huì)常務(wù)理事劉光才表示，目前，對于航班延誤、不正常航班服務(wù)等現(xiàn)象，我國的合同法等法律僅僅作了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，而專門規(guī)范航空領(lǐng)域的法律仍缺失，即使2004年民航局出臺(tái)《因航空公司原因?qū)е潞桨嘌诱`經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見》，提出了航班延誤補(bǔ)償?shù)乃悸罚珡?qiáng)制性不足，導(dǎo)致各航空公司有無補(bǔ)償相異、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一。
每年五分之一旅客遭遇延誤
近段時(shí)間，因各種原因，許多乘坐飛機(jī)出行的人頻頻遭遇航班延誤，個(gè)別機(jī)場甚至出現(xiàn)大面積旅客滯留、旅客霸機(jī)等情況。
6月17日，北京出現(xiàn)中度雷雨天氣，造成首都機(jī)場取消航班415架次、延誤航班583架次。
此前，6月11日6時(shí)，祥鵬航空公司8L9998次航班到達(dá)昆明巫家壩國際機(jī)場，因?yàn)楹桨嘌诱`7小時(shí)，21名乘客拒絕出艙，要求賠償。
同樣是6月11日9時(shí)20分，南方航空公司從成都至沈陽CZ6402號(hào)航班中轉(zhuǎn)西安時(shí)發(fā)生故障，百余乘客滯留機(jī)場長達(dá)24小時(shí)。因?yàn)榫脱诱`賠償難以達(dá)成一致，50多人一度拒絕登機(jī)。
前些日子，3名旅客乘坐南航CZ3153從深圳飛往北京，因流量控制致航班晚點(diǎn)1小時(shí)30分鐘，未能趕上中轉(zhuǎn)JD5245航班前往海拉爾。3人下飛機(jī)后，在首都機(jī)場，因不滿航空公司的安排，先后對工作人員進(jìn)行推搡、毆打。
天氣原因或航空管制等→航班延誤→旅客滯留或貨物滯留→要求承運(yùn)人賠償損失→協(xié)調(diào)不成發(fā)生沖突。
這樣的情況，在我國許多機(jī)場都出現(xiàn)過。
在此背后，是我國航空業(yè)的快速發(fā)展以及選擇飛機(jī)出行旅客人數(shù)的激增。
2009年，我國旅客吞吐量超過1000萬人次的機(jī)場14個(gè)，有國內(nèi)航線1235條，國際航線297條，通航50多個(gè)國家。
航班延誤的絕對數(shù)量隨之急劇攀升。2000年，我國共有14.27萬延誤架次，2008年已經(jīng)增加到26萬架次。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年約五分之一的旅客遭遇航班延誤，按2008年1.9億人次客流量計(jì)算，有此遭遇的旅客人數(shù)近4000萬人次。
《法治周末》記者從中國民用航空局系統(tǒng)了解到，中國民航2010年4月統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，影響航班正常的主要因素及其造成的不正常比例依次為：航空公司原因占45.24%，流控原因占24.23%，天氣原因占16.79%，其他原因占9.66%。
“天路”不暢原因只有天知道
對此，北京航空航天大學(xué)航空法研究所副所長劉浩對《法治周末》記者說：“造成航班延誤的原因很復(fù)雜，機(jī)場和機(jī)場情況不一樣，比如青島的流亭機(jī)場，60%至80%的航班延誤是由于流量控制。”
“北京、上海、廣州等地由于航班集中，采取飛行流量控制，確保飛行安全，很可能導(dǎo)致航班延誤。”北京航空航天大學(xué)法學(xué)院院長龍衛(wèi)球這樣告訴《法治周末》記者。
端午節(jié)期間，這樣的事情就讓乘客陳某碰上了。
陳某趁端午節(jié)放假，飛到上海看世博會(huì)，原定6月17日19時(shí)30分乘坐上海航班FM9111由上海虹橋機(jī)場飛回北京。
但陳某當(dāng)天17時(shí)到達(dá)機(jī)場后，卻被告知飛機(jī)延誤，尚未從深圳飛抵。時(shí)針即將指向20時(shí)，陳某被告知20時(shí)10分可起飛。然而，過了一會(huì)兒，情況又發(fā)生了變化，因“航空管制”原因，航班起飛時(shí)間再次待定。
“飛機(jī)延誤是特殊情況，這個(gè)我能理解，但上航的服務(wù)態(tài)度讓我很憤怒。”陳某表示，上航一直沒有給出飛機(jī)延誤的具體原因。當(dāng)時(shí)已經(jīng)入夜，上航提供了一些食品，沒有安排乘客住宿，發(fā)放的毛毯數(shù)量也不充足。
上航對此事件向媒體回應(yīng)時(shí)表示，由于北京雷暴雨等天氣原因和空中區(qū)域的流量控制，北京、廣州、深圳的航班全線延誤。該延誤并非上航自身原因造成，按規(guī)定可以不向乘客提供食品。
當(dāng)時(shí)，上航另一航班延遲起飛超過7個(gè)小時(shí)，夜深時(shí)才讓乘客下機(jī)。
對此，上航方面表示，這是由于機(jī)場和空中區(qū)域流量控制的原因。由于延誤的飛機(jī)較多，如果乘客不在機(jī)上等待，飛機(jī)就不能進(jìn)入排隊(duì)等候起飛的系統(tǒng)。
據(jù)劉浩介紹，目前造成航班延誤的原因主要包括：天氣原因，對此，航空公司也是受損方；航空公司自身管理原因，由于此種原因會(huì)導(dǎo)致賠償，如果航空公司誠信度不夠，可能會(huì)選擇隱瞞真相；機(jī)場原因，像2009年成都雙流機(jī)場斷電就導(dǎo)致了大面積延誤；流量控制或者空中交通管制，由于乘客往往無法核對消息的真實(shí)性，可能會(huì)成為航空公司管理原因?qū)е潞桨嘌诱`的“替罪羊”。
缺少一部統(tǒng)一航空法
旅客之所以選擇乘坐飛機(jī)這種出行方式，是因?yàn)樗悄壳白顬榭旖莸慕煌ǚ绞健?/p>
“對于航空公司來說，每一架飛機(jī)都存在運(yùn)營成本，每一個(gè)小時(shí)都在發(fā)生折舊、損耗，在租賃的情況下，還在發(fā)生租金成本。從提高運(yùn)營效率的角度來說，航空公司本身是不愿意出現(xiàn)航班延誤的。”劉浩告訴《法治周末》記者，“我們應(yīng)該理解，在避免航班延誤的問題上，航空公司和乘客的利益具有一致性。”
流量控制背后是空域資源緊張問題，而空中交通管制原因是多方面的。
劉浩同時(shí)指出：“機(jī)場好比一個(gè)碼頭，你要有‘路’能夠通進(jìn)來，同時(shí)要有‘路’可以通出去，這就是所謂的‘天路’。我們平時(shí)在馬路上走，一般都是分道行駛。空中的‘車道’是立體的，從上到下分若干高度層。如果說某條航路、航線同軍事訓(xùn)練空域邊界距離過近或者跨越軍事訓(xùn)練空域，就會(huì)出現(xiàn)飛行沖突，影響飛行安全，為避免安全隱患和危險(xiǎn)接近而進(jìn)行調(diào)配又會(huì)影響運(yùn)行效率，導(dǎo)致航班的延誤。”
龍衛(wèi)球告訴《法治周末》記者，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的國家航空(國家航空是包括軍事、海關(guān)、警察和其他國家公務(wù)飛行在內(nèi)的航空活動(dòng))和民用航空的法律———航空法，軍航、民航法規(guī)各成體系，在空域利用、飛行管制、航空器適航、人員培訓(xùn)等方面規(guī)范不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)沖突。
“航空發(fā)達(dá)國家選擇制定航空法。由于歷史原因，我國尚無規(guī)范全國各類航空活動(dòng)的航空法。”龍衛(wèi)球說，“目前，規(guī)范全國航空活動(dòng)的現(xiàn)行法律規(guī)范主要是《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》等。”
“以前一旦出現(xiàn)航班延誤，矛頭全部指向航空公司，現(xiàn)在大家才明白，原來航班延誤還有機(jī)場方面的原因。”劉浩表示，“而航空法的制定，對于航班延誤的規(guī)范肯定能起到?jīng)Q定性的推動(dòng)作用。”
立法起草中利益博弈很復(fù)雜
索賠無果，姜華杰將南航告上了法庭，要求江蘇省常州民航航空貨運(yùn)銷售中心、中國南方航空股份有限公司南京營業(yè)部及中國南方航空有限公司賠償共計(jì)151.2萬元損失。目前，這起案件由江蘇省常州市新北區(qū)人民法院受理。
劉浩指出：“航班延誤的賠償問題，我們在起草航空法的過程中都考慮了。但賠償標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，還需要國家民航局、航空公司和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，以及其他關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)，例如法院、工商執(zhí)法機(jī)構(gòu)等，經(jīng)過相應(yīng)的程序進(jìn)行確定。航空法的任務(wù)是確定賠償?shù)脑瓌t，但是只有航空法把這些原則確立下來，執(zhí)行起來才會(huì)順利。”
“航空法將確定航空公司、機(jī)場、航空管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，以及各方在航班延誤中的責(zé)任，而理順體制是它最重要的任務(wù)。所謂‘綱舉目張’，就是這個(gè)道理。”劉浩告訴《法治周末》記者。
龍衛(wèi)球透露，2008年年底，航空法草案開始擬定，經(jīng)過2009年11月26日和2009年12月29日兩次較大規(guī)模的內(nèi)部意見征集后，在今年1月18日完成了征求意見稿，今年7月，有關(guān)調(diào)研組將赴加拿大、歐盟、巴西、美國等國家、地區(qū)考察。
“如果用一句話概括起草過程中的感受，就是利益博弈很復(fù)雜。”劉浩表示，“我國航空管理體制深層次的矛盾就是航空管理機(jī)構(gòu)不明確、職責(zé)分工不清晰，協(xié)調(diào)難度大；空域分類、劃設(shè)、評估、調(diào)整不夠科學(xué)、靈活，管理較為粗放；航空管理信息共享不暢通。”
據(jù)了解，航空法在起草中，確立了一個(gè)基本原則即“空域?qū)儆趪屹Y源”，這就意味著所有中國公民都有依法使用空域的權(quán)利，同時(shí)也確立了基于功能導(dǎo)向和需求導(dǎo)向?qū)沼蜻M(jìn)行分類、劃設(shè)、調(diào)整和管理。
“把國家航空和民用航空活動(dòng)放到一部法律里面來調(diào)整，緩解國家航空和民用航空之間的矛盾，統(tǒng)一規(guī)則，便于協(xié)調(diào)。”劉浩介紹說，航空法考慮過成立軍事航空和民用航空三個(gè)層級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以提高協(xié)調(diào)效率。
“目前，京廣、京滬航線正在研究論證劃設(shè)雙向航線，空域利用率會(huì)更高；按照國家民航局公布的機(jī)場建設(shè)規(guī)劃，我國會(huì)建設(shè)更多的機(jī)場；加上空域管理和飛行管制方面的聯(lián)合辦公，空域國家屬性的確立，將會(huì)緩解飛行流量控制導(dǎo)致航班延誤問題。”劉浩坦陳。
“從全國范圍來看，流量控制導(dǎo)致延誤將不是最主要的原因，相信航空公司本著自己利益出發(fā)、提高客戶滿意度這樣一個(gè)基本的經(jīng)濟(jì)理性在里面，會(huì)逐步降低航班延誤。”劉浩認(rèn)為，“當(dāng)然也不能指望航空法一出臺(tái)，所有航班延誤現(xiàn)象就沒有了。畢竟，航空的效率與安全，包括國防安全之間需要平衡，而這個(gè)黃金分割平衡點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)和確立，不是一下子就能實(shí)現(xiàn)的。”