今年是“十二五”開局之年，東北各地發展熱情高漲，制定的經濟社會發展各項指標均增幅較大。今年各地將集中上馬大批重點項目工程，在年度土地利用計劃指標剛性約束機制下，土地缺口持續放大，供需矛盾仍然尖銳，違法用地現象或將高發。專家認為，伴隨城市大規模擴張，相關規劃與土地利用總體規劃脫節嚴重，土地利用總體規劃管控作用受到挑戰；新增用地需求猛增，實現占補平衡難度進一步加大，占補平衡問題成為違法用地新誘因。
土地違法愈演愈烈耕地及生態壓力增大
上世紀九十年代初，我國土地制度改革帶來了新的活力，加上對外開放發展市場經濟，全國各地迎來新的建設高潮，出現了一波又一波“圈地熱”，全國耕地因建設占用大幅度減少，土地沙化也越來越嚴重。
國家土地督察沈陽局局長崔巖說“由于地方發展上的沖動和以投資為主的經濟增長方式，大量占用耕地的現象一直沒有得到根本改變。”據統計，2010年我國耕地面積下降到18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少了1.23億畝，保護耕地壓力不斷增大。據他介紹，從1999年到2005年的7年間，全國共發現土地違法行為100多萬件，涉及土地面積500多萬畝，一些城市的違法用地少的在60%左右，多的甚至超過90%。
“土地違法的態勢愈演愈烈，招數也花樣迭出。”崔巖說，以租代征、搞假招拍掛、擅自修改用地規劃等是近期土地違法較常見的手段。2010年5月，沈陽督察局在沈陽市開展土地例行督察中發現，沈陽市沈水灣高爾夫俱樂部有限公司在未經土地部門批準情況下，與和平區長白開發建設有限公司簽訂了《灘地開發利用協議》，非法占用土地73.62公頃建設高爾夫球場，沈陽督察局隨即進行了嚴肅查處，罰款736.2萬元，同時沈陽市和平區政府已下發決定收回該塊土地的使用權。
記者從國家土地督察沈陽局了解到，2010年他們在東北地區及時制止了一批重大土地違法違規行為。在遼寧省本溪市，叫停了桓仁縣非法征收占用3600畝土地(其中基本農田3143畝)建設南江工業園區的行為；在吉林省四平市，及時制止了梨樹縣經濟開發區、郭家店鎮工業集中區即將開工建設的未報即用項目，要求拆除圍墻、恢復耕種條件，退還農民耕種；在黑龍江省哈爾濱市，及時督促地方政府糾正整改哈爾濱市“北躍”戰略核心工程的哈爾濱科技創新城未報即用和邊報邊用問題，涉及土地面積3.9平方公里，其中耕地1.57平方公里……
“一方面是耕地大量減少，另一方面我國土地沙化也越來越嚴重。”崔巖說，目前我國每年有3000多平方公里土地沙漠化，相當于一個縣的土地面積。我國雖然實行了占補平衡，但是補充的耕地在質量上同占用的耕地有很大差距。據統計，建設占用的耕地有2/3有灌溉設施，補充的耕地只有1/3有灌溉設施。高產田、郊區菜田大面積減少，目前我國每年凈進口糧食2000萬噸左右，一旦遭遇大的自然災害或戰爭，將造成5000萬人口的糧食短缺。
城市大規模擴張規劃與土地利用脫節嚴重
記者在東北地區采訪發現，伴隨城市的大規模擴張，相關規劃與土地利用總體規劃脫節嚴重，土地利用總體規劃管控受到嚴重挑戰。
首先，大規模城市擴張和新城、新市鎮建設，極易引發違法用地問題。“十二五”期間，以大城市、開發區為依托的城市和開發區擴張，以及新城、新市鎮建設，將不可避免地大規模出現。遼寧省提出，沈陽經濟區力爭3至5年時間，構建37個新城新市鎮，打造56個主導產業園區；哈爾濱提出“北躍南拓”城市擴張戰略，建設松北新城和哈南新城；鞍山市新一輪土地利用總體規劃新增建設用地的總規模僅為87平方公里，而在“十二五”期間規劃建設的鞍山達道灣新城、湯崗子新城、海西新城、騰鰲新城、牛莊新市鎮，總規劃面積就達到569.57平方公里。專家認為，因土地利用規劃和有限用地計劃指標控制，很可能在部分地方產生大量違法用地。
吉林省糧食經濟學會秘書長劉笑然認為，土地問題上，由于相關規劃銜接不夠，新一輪土地利用總體規劃落實難度大，管控作用即將受到挑戰。記者在采訪中發現，東北地區基礎設施相對落后，發展愿望強烈，許多地區道路交通建設等專項規劃非常隨意，項目建設主要來源于領導干部意圖，缺乏系統科學的安排和準備，專項規劃更無法做到與土地利用總體規劃有效銜接。
崔巖舉例說，長春市上輪規劃確定的長春市規劃期末城市建設規模為200平方公里，城鎮人口數量245萬人，而截至2009年底，長春市城市建設規模已達330平方公里，城鎮人口數量340萬人，分別超出規劃65%和38.8%。違規調整規劃和超規模用地情況較多，土地利用總體規劃對各類建設用地管控作用受到挑戰。此外，個別地區通過不斷調整規劃，導致新一輪土地利用總體規劃尚未實施，新增建設用地規劃規模就已基本使用完畢。
新增用地需求猛增占補平衡成為違法用地“新誘因”
專家認為，當前東北各地新增用地需求猛增，實現占補平衡難度進一步加大，占補平衡問題正成為違法用地新誘因。
記者在東北地區采訪發現，近年來，東北地區經濟快速發展，新增用地需求猛增，加之全國土地二次調查之后，所有“小開荒”耕地均已上報入庫，作為占補平衡指標迅速消耗，許多地區耕地后備資源都十分有限，耕地占補平衡難以為繼。根據遼寧省國土資源廳提供的材料，遼寧全省的耕地后備資源僅僅夠支撐3至4年的占補平衡。在部分地區，占補平衡問題已經成為了繼新增建設用地規劃規模、年度用地計劃指標之后，又一個違法用地誘因。
吉林省“三農”問題專家韓樹聲認為，違法違規用地現象屢禁不止，從過去自然人的違法主體上升到了以政府為主的違法違規主體，其中存在體制、機制和法制方面很多問題，多年來國家不斷打擊違法用地，也在積極探索新的機制。面對“十二五”期間東北各地的發展熱情，大批重點項目紛紛上馬與年度土地利用計劃指標的剛性約束，已經形成難以調和的矛盾，如何在東北各地經濟發展的同時注意合法合規用地，成為下一步亟待關注的焦點和難點問題。
專家建議，從土地督察部門角度看，一方面應敢于碰硬，加強督察力度，擴大督察范圍，重拳打擊一些重大違法違規行為；另一方面應分清責任，探索開展相關部門的延伸督察。國家土地督察沈陽局近兩年發現，由政府和有關部門主導的土地違法違規行為占較大比重，如地方政府未報即用、發改部門違反用地政策立項、規劃部門擅自調整土地容積率、政府融資平臺違規抵押等問題比較突出，建議下一步明確區分責任主體，分類指出政府、相關部門和國土部門的問題和責任，有利于發掘土地違法違規問題的根源，將土地管理共同責任落在實處。
對于各級政府及相關主管部門，專家建議，一方面在發展過程中應做好合理規劃，合理控制發展速度，消除違法用地僥幸心理；另一方面建議在更大范圍內把各地土地督察情況納入地方政府考核體系，采取違法違規用地“一把手一票否決制”，從源頭上避免“十二五”期間違法違規用地現象高發。
記者 王曉明