中國質(zhì)量萬里行雜志
整理/本刊記者 惠吉華 圖/李志巖
近日，本刊應(yīng)邀參加了搜狐財經(jīng)主辦的“終結(jié)強拆之痛”研討會，新聞媒體、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、評論界等不同界別的人士，從多個角度對此進行了深入的探討。現(xiàn)摘要刊發(fā)，以饗讀者。
強制拆遷與經(jīng)濟訴求
茅于軾（經(jīng)濟學(xué)家、天則經(jīng)濟研究所理事長）：交換有個特點，一個物從價值低的地方轉(zhuǎn)移到價值高的地方，房屋也好、土地也好，都是一樣的，比如我買一本書，我看這本書挺好，30元，我很喜歡，40元我都要買，現(xiàn)在30元我更愿意買了，我花30元把書買過來了。
書店的老板他的成本一定不到30元，可能是20元，這個書賣給我30元他特別高興，這個書到我手以后，它的特點是什么？在他手里20元，到我手40元，我只花了30元，同樣一個東西價值就提升了。
經(jīng)濟學(xué)講財富創(chuàng)造，通過交換，雙贏，你也高興，我也高興，大家都挺快樂。現(xiàn)在我們碰到的問題，不是用市場的方式來解決，是用強制手段，喜劇就變成悲劇了，本來是雙贏的事，現(xiàn)在變成雙輸，對雙方而言都不是好事。
一塊土地我覺得特別需要它，怎么表現(xiàn)我特別需要？我愿意出的價錢高，土地原來的所有者他衡量衡量，他覺得這個價錢對他有利沒利，對他有利他就賣了，對他不利他可以不賣，所有達(dá)成交換的協(xié)議都是雙贏的。現(xiàn)在房地產(chǎn)的問題越來越走偏了，離開了市場，結(jié)果導(dǎo)致了雙輸。
住房改革從福利分房變成了商品房，是非常大的改變。通過商品房的建設(shè)，商品房屋的轉(zhuǎn)移，變成了一個市場，創(chuàng)造了巨大的財富。怎么建起來的？雙贏，買房的人住著新房，賣房的開發(fā)商賺了錢，好的不得了，后來有人想經(jīng)濟適用房，就不是雙贏政策。
拆遷的問題跟這個類似，要回歸到市場化，因為土地也好、房屋也好，如果要市場化，首先你要明確產(chǎn)權(quán)，交換是產(chǎn)權(quán)的交換，產(chǎn)權(quán)不明確怎么交換？這個東西沒搞明白你怎么交換？我買一本書都很明確，那本書本來是書店老板的，現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移了。土地的問題就是產(chǎn)權(quán)不明確，所以很難進行交換。
要依靠市場解決問題。如果一塊土地原來是別的用途，現(xiàn)在要把它變成公共的需要，政府就應(yīng)該衡量一下，公共服務(wù)用這塊土地，價值能夠達(dá)到多大？能夠出一個什么價錢？這要跟土地所有者來商量。這種交換按理說價格應(yīng)該比周圍土地的交換價格稍微高一點，因為多少帶點強制性的……本來賣100萬元，給了120萬元，這樣就沒有暴力拆遷的問題了。所以，能夠用市場解決的都要回歸到市場，特別是房地產(chǎn)。把雙贏的市變成雙輸，就是我們偏離了市場。
李煒光（天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授）：我想跟大家一起回顧一下，怎么一步一步走到今天這個程度。
現(xiàn)在說土地財政造成了今天這個局面，就是說地方政府要追求GDP、要追求地方的財政收入，可是最早地方上財政可沒這么困難。
在分稅制之前，中央主持了一個改革，叫減稅讓利，就是把一部分財權(quán)、財力下放到地方和國有企業(yè)。
地方上當(dāng)時的財政收入占全部財政收入的比例是多少呢？不低于80%。所以，地方財政最好過的日子是分稅制之前，大致上是從20世紀(jì)80年代前期到分稅制改革之前的1994年。
那時候，地方政府辦了很多實事。
由于財權(quán)財力下放給地方比較多，造成了中央政府財政很困難，地方政府當(dāng)時占財政收入應(yīng)該是78%〜80%的樣子，而中央政府只占20%〜22%這樣的水平，這就使得中央財政出現(xiàn)了很嚴(yán)重地困難。
這種情況出現(xiàn)以后，就進行了分稅制改革。分稅制改革其實就是在中央政府和地方政府之間按照稅種來劃分收入的來源，一旦這個比例劃分了以后，就不能夠再變了，用法律來規(guī)定，一級政府有一級政府的職責(zé)，一級政府有一級政府自己的財權(quán)財力，來辦它那些事情，這就是公共服務(wù)，而這個過程當(dāng)中必定是有一個民主的過程。
1994年分稅制最大的一個作用并不是在中央和地方之間合理、科學(xué)、民主的劃分財權(quán)財力，而是要把財權(quán)收歸中央，這是一個基點。所以，減稅讓利的改革基本上就停止了。
改革以后的比例是什么呢？中央改革以后占到56%，1994年改革，1995年就達(dá)到了這個水平，而且1995年達(dá)到這個水平以后就沒有再變了。
另外一個比重，就是財政收入占GDP的比重，就是現(xiàn)在老爭論不休的那個稅控制，實際按照我的研究應(yīng)該在40%左右，比改革開放之前還要高。
2002年前后又搞了一個改革，就是分稅制的比例，分享稅收的比例是逐漸到位的，中央占大頭、地方占小頭，地方政府得到了一個好處——那就是土地使用費，土地使用費就是現(xiàn)在土地出讓金的前身。
1990年的時候土地使用費只有10.5億元，到2002年達(dá)到了2400億元，2006年就達(dá)到了7600億元，到現(xiàn)在應(yīng)該過萬億元。
王才亮（北京才良律師事務(wù)所主任）：到2009年12月份是9700多億元。
李煒光：為什么地方政府變得有點不顧一切了，因為也得生存。而這個錢要是收不上來，政績就顯示不出來，這個還是次要的。最主要的是生存來源沒有了，這是非常重要的一點。
所以，現(xiàn)在討論修改拆遷條例，但仍沒有解決法律背后的利益問題，即那個財權(quán)支配的問題。
拆遷條例的改革，一定要改革分稅制體制，這個分稅制體制只搞了一半，變成了中央和省級政府分錢的一個制度了，而省級以下各級政府之間也應(yīng)該實行分稅制。
另外，一定要使中國的拆遷問題或者是這一類的問題走在一個法制民主的軌道上。如果公眾還在旁邊當(dāng)看客，或者僅僅只是一個被拆遷者，這個情況就根本解決不了。
我們曾在大連市有一個調(diào)查，從1993年到2007年，實際拆遷補償率能夠達(dá)到80%，現(xiàn)在就比較差了，最低的還不到20%，這種情況在實際當(dāng)中有擴大的趨勢。
另外一個情況是，在1993年以后，拆遷補償率開始越來越低于真正的市場價格，當(dāng)初規(guī)定是按照市場價規(guī)定補償率，但實際上沒有，實際上是低于這個價格。如果這種情況不改變的話，拆遷率調(diào)整、修正問題也不能得到根本地解決。
夏業(yè)良（北京大學(xué)外國經(jīng)濟學(xué)說研究中心副主任）：如果要強制實行，一定要有非常明確合理的證據(jù)。而且假如把這個拿到手以后，過了幾年賣給商人了、賣給私人了，還應(yīng)有追索補償。當(dāng)以國家利益征走一畝地價格500元的時候，后來轉(zhuǎn)手賣給商人可能50萬元一畝，這個時候就要追索。
所以，補償辦法應(yīng)該很詳細(xì)地規(guī)定用什么樣的價格。過去很多法律大而空、抽象、模糊，不知道說些什么，就是說給予適當(dāng)?shù)难a償，什么叫適當(dāng)?shù)难a償？比如說市場上每平方米值2萬元，給500元就是一種非常不講理的強權(quán)邏輯。
這是一個補償?shù)膯栴}，是一個協(xié)商的問題，而不是說你要強制非得拆掉，拆了以后再遷到哪里。其實，這不光侵犯了財產(chǎn)權(quán)，還侵犯了遷徙自主權(quán)。人家偏好住在皇城根，給再多的錢都不遷，這種權(quán)利有沒有？
說公共利益的話一定要說個目的，放在其他地方就不能保證公共利益實現(xiàn)嗎？誰不知道皇城根那個地方好啊？……要換位思考，不能像過去那樣好像拆遷就是合理的，拆遷就是國家利益的需要。
拆遷不能夠成為一個常態(tài)，而是一種非常態(tài)、特殊的例子才能允許拆遷，而且這個拆遷要經(jīng)過當(dāng)事人的贊同，在市場上得到合理的補償以后才能夠?qū)嵤?br />
法律制度與司法解釋
王才亮：中國的拆遷法律制度，可以分為“兩個三”：一個叫三段歷史，一個叫三個浪潮。
第一段歷史是從1990年《城市規(guī)劃法》出臺之后，國務(wù)院制定了“城市房屋拆遷管理條例”，作為城市房地產(chǎn)管理法的配套法規(guī)實施，這個法律制度當(dāng)中有一個關(guān)鍵詞——“安置”，“安置”體現(xiàn)了當(dāng)時制定條例的初衷。
當(dāng)初把這個條例作為《城市規(guī)劃法》配套法規(guī)的同時有一個很重要的思想，就是通過城市規(guī)劃建設(shè)解決老百姓長期以來的居住困難。1990年前后中國已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)呢敻唬袟l件實行房地產(chǎn)制度改革，讓老百姓住得好一點，所以當(dāng)時的拆遷制度就出現(xiàn)了“安置”這個關(guān)鍵詞，就是說家里有多少人按人頭分配。
1991年開始實行拆遷制度有一個特點，當(dāng)時絕大多數(shù)市民居住比較困難，通過按戶口來拆遷。比如北京有一個戶口本，小兩口給你一個兩居室，家里是兩代人，有兩個戶口本可以分戶，符合分戶條件就給你兩個兩居室。所以，“拆遷管理條例”出臺初期沒有什么矛盾，而且北京人很盼拆遷，一講拆遷，好，我有希望了，不用擠在大雜院里了，不用擠在一套19平方米的房子里面了，現(xiàn)在拿兩套房子，高興得很。
但是，善意總是會被人利用的。第二段歷史時期，國家于1994年出臺了《城市房地產(chǎn)管理法》，開始實施中國房地產(chǎn)制度的改革。
中國房地產(chǎn)制度有兩個改革，一個改革，把最開始老百姓建房子的權(quán)利剝奪了，叫中國房地產(chǎn)制度的三個壟斷，一個是政府壟斷土地，第二個是開發(fā)商壟斷房屋建設(shè)，房地產(chǎn)管理法的條例第二條和經(jīng)營條例的規(guī)定就是所有建房必須取得開發(fā)資質(zhì)，所以，開發(fā)商壟斷了房屋住宅建設(shè)。第三個壟斷，大開發(fā)商壟斷了中國的房地產(chǎn)開發(fā)。
在這三個壟斷的背景下，拆遷條例沒辦法為老百姓解決問題了。而且很多開發(fā)商認(rèn)為，憑什么給老百姓解決安置問題？
這就出現(xiàn)了第二個階段，推動“拆遷管理條例”的修改，2001年由國務(wù)院對條例進行了修改，改成了由市場估價補償。這就不可避免地給開發(fā)商創(chuàng)造了損害群眾利益的機會。
第二個改革，引進了強拆制度，老百姓不搬也得搬。這段歷史由開發(fā)商一直主導(dǎo)到2004年。由于不斷出現(xiàn)自焚事件，中央引起了重視，推動了憲法的修改。
2004年3月15日憲法修改之后明確規(guī)定，為了公共利益需要國家可以依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)利和程序征收單位、個人房屋，從這時候開始了政府主導(dǎo)拆遷、國家主導(dǎo)拆遷的第三個階段。
2004年以后，本來應(yīng)該是政府主導(dǎo)下維護群眾利益的問題沒有解決好。很多地方用土地儲備的方式，拆了老百姓的房子，然后招拍掛賣給開發(fā)商，有的甚至賣給開發(fā)商了仍然由政府組織強拆。
第二個觀點，三個浪潮。圍繞著對拆遷制度提出的廢止與修改，有三個浪潮。第一個浪潮關(guān)鍵詞叫憲法。2003年憲法修正案在黨內(nèi)反復(fù)征求意見，2004年3月15日獲得通過，群眾感覺到拆遷條例違憲，代表案例有兩件事：第一件事是杭州116個人的違憲審查，那次浪潮本來是有希望成功的，當(dāng)時全國人大、國務(wù)院的主要領(lǐng)導(dǎo)也都有批示，要求建設(shè)部組織專家論證，看看是否違憲，如果違憲的話就立法進行修改。建設(shè)部組織了專家論證會的結(jié)果，專家們一致認(rèn)為不違憲，認(rèn)為拆遷條例是《土地管理法》的配套法規(guī)，所以拆遷不違憲。
第二個浪潮，2007年10月1日，《物權(quán)法》實施。大家感覺到拆遷管理條例與《物權(quán)法》相抵觸。此時“拆遷”作為敏感詞是限制采訪的，寫了也不一定報出來。但是其間重慶釘子戶事件是中央開口的，結(jié)果6大主流媒體去重慶，全國400多家媒體聚集到重慶，大家都感覺到是一個廢止拆遷條例的極好時機。遺憾的是，由于過了這段時間，浪潮又平息下去了，新條例遲遲沒有出來，老條例繼續(xù)在用，各地拆遷繼續(xù)胡作非為。
第三個浪潮，2008年下半年，《物權(quán)法》實施之后。又要拆遷，又要講效率，又要加快進度，暴力拆遷急劇上升，由此引起拆遷血案頻發(fā)，有的以自焚解決，有的以命抵命，倒逼了拆遷制度改革引起了第三次浪潮。
第三次浪潮標(biāo)志事件就是北大5位教授上書國務(wù)院要求廢止拆遷條例，引起了全國可以公開討論拆遷問題，媒體可以報道拆遷問題的浪潮。希望這次浪潮能夠真正的讓那些暴力拆遷、非法拆遷、那些損害群眾利益的拆遷劃上一個句號。
華新民（民間古城保護人士）：拆遷是一個不存在的話題。公共利益的界定是很清楚、很明白的。什么叫公共利益？那些商廈、商圈，絕對不是公共利益，是商業(yè)。國土資源部早在2001年就有一個劃撥土地的目錄，這個目錄實際上已經(jīng)非常清楚的把一項一項的公共利益項目列出來了。
所以，不管是老的業(yè)主還是新的業(yè)主，都要意識到征收必須是房屋和土地同時進行，而且必須是真正的公共利益，打著公共利益的旗號做強制拆遷、非法拆遷的事情是不行的。
立法要民主公開透明
呂國華（北京市億嘉律師事務(wù)所律師）：就拆遷來說，就是兩個群體的博弈，一個群體就是強勢群體，至于誰是強勢群體，這是一個敏感話題。還有一個群體就是弱勢群體……北大的5位學(xué)者沒有來，我是他們的學(xué)生，我今天也代表他們來，讓他們也被代表一次。
被拆遷戶在拆遷當(dāng)中是經(jīng)常被代表的，他們可以被代表聽證，可以被代表發(fā)表意見，被代表調(diào)解，甚至被代表簽字，解決這些弱勢群體面臨的困境，一個核心思想必須貫徹在里面，那就是“限制強勢群體的權(quán)力”，“保障弱勢群體的權(quán)利”。有這樣一種核心思想貫穿到整個拆遷立法過程當(dāng)中，我相信新的有關(guān)規(guī)范拆遷的文件可能就更有利于解決現(xiàn)在面臨的困境。
我建議進行拆遷立法的時候，把征收農(nóng)村的土地、征收農(nóng)村的房屋，也納入到新的法律文件當(dāng)中，我們不能忽視他們的利益。
如何進行拆遷，補償問題是相當(dāng)重要的，必須解決這個問題，然后解決是否應(yīng)當(dāng)拆遷，由誰來拆遷，如何拆遷，我們新的關(guān)于拆遷的法律文件才會變得更加富有意義，才有可能解決現(xiàn)在面臨的各種矛盾。
王才亮：拆遷制度要真正成為一個為民造福的法律制度，很簡單，抓住兩個字：民主。按照《立法法》規(guī)定，拆遷條例是需要廣泛征求人民群眾意見的。但遺憾的是，從拆遷條例最先制定到后來修改到現(xiàn)在修訂，有誰看到過這個草案？——涉及到民眾利益的時候就應(yīng)該廣泛征求大家的意見，條例的草案居然還在暗箱運作，老是講會盡快征求群眾意見，但是到現(xiàn)在還沒有征求。
法律的制定需要民主，需要廣大人民群眾參與意見，將來這個法律出臺之后實施更需要民主。比如說哪一個地方是應(yīng)該征收或者不應(yīng)該征收，征收的補償是否合理、是否損害群眾利益，都需要有一個民主程序。
2004年7月1日實施的《行政許可法》第36條、46條、47條明確規(guī)定，涉及到社會公共利益的，涉及到重大利益的，要聽取意見，要舉行聽證。但是忽略了一條，沒有聽證怎么辦？或者聽證當(dāng)中群眾反對怎么辦？
將來出臺的條例也好、將來的立法也好，要有這么一條，社會多數(shù)人反對就不要做，這樣就有制約力……同樣在每個事件發(fā)生之后，即使將來條例出來之后還會有強制執(zhí)行、還會有強制拆遷，怎么辦？會發(fā)生矛盾，對這種問題的處理也應(yīng)該民主，至少能做到允許新聞單位采訪，允許媒體報道，讓人民群眾享有知情權(quán)、表決權(quán)、提意見權(quán)，我想這樣才能使國家真正走向一個民主法制的社會。
秋風(fēng)（獨立財經(jīng)評論員，九鼎公共事務(wù)研究所研究員）：我認(rèn)為在立法的過程中要明確幾個概念。第一個概念，我們要明確，應(yīng)該叫“土地征收條例”，因為拆遷條例從一開始就把要規(guī)范的目標(biāo)搞錯了，征收條例要規(guī)范的是國有土地的建設(shè)使用權(quán)……其實也不應(yīng)該用公共利益這個概念，我一直推薦大家應(yīng)該使用“公共用途”這個概念。
所謂利益是什么？所謂利益一般來說是后果，用這個房子建了一個什么東西，然后它給公眾帶來一個公共利益，但這個東西其實誰也說不清楚。但如果用一個“公共用途”這個概念，我想大家都比較容易想清楚、看清楚，要建一個政府大樓當(dāng)然是公共用途了，或者說你要建一個學(xué)校，那也是一個公共用途。但是你要說建一個商場，顯然不是公共用途，最后說這個商場可以增加大家的公共利益，大家買東西方便了，難道不是公共利益嗎？
其實，我們也許應(yīng)該制造一個輿論，就是說要使用公共用途這個概念，這個概念在中國很有必要。我想我們所能做的就是從這個概念上，看清楚每一個詞后面的利益和權(quán)利究竟是什么，我們千萬不能再上弱智的法學(xué)家的當(dāng)。
夏霖（北京華一律師事務(wù)所合伙人、代理上海閔行拆遷張龍其妨礙公務(wù)案律師）：我從三個方面闡述對調(diào)整條例的一些看法。
首先，強制執(zhí)行。強制執(zhí)行權(quán)在法理上是一個司法權(quán)益，不是一個行政權(quán)益，司法權(quán)益，行政機關(guān)可以做一個行政決定或者是一個行政處罰，但是它本身沒有強制執(zhí)行這個權(quán)益，必須進行司法裁定才能夠進行強制執(zhí)行。地方政府為什么通過行政機關(guān)強拆呢，因為效率快，一審打完官司申請強制執(zhí)行需要幾個月的時間，開發(fā)商貸款利息或者銀行貸款這些方面的壓力撐不住。
其次，條例本身。拆遷條例改成征收條例，現(xiàn)在引起糾紛最大或者群體性事件最嚴(yán)重的是城郊土地，就是城郊的農(nóng)民集體所有的土地。現(xiàn)在點出來“城市房屋征收條例”，是不包含農(nóng)村集體這塊。實際上，在城市土地上，按照現(xiàn)在的土地法，城市土地是國有的，城市的房子征收以后補償是補償房子造價或者裝修，這是其他方面的損失，而不包含地價。而農(nóng)村集體土地，土地的升值部分空間是非常大的，從2001年到現(xiàn)在，上海土地價格漲了五六倍之多。潘蓉、張其龍上海虹橋機場的案子，以及唐福珍自焚的案子，都是農(nóng)村集體土地引發(fā)的糾紛，這一點上是拆遷條例沒有涵蓋進去的，仍然在回避這個問題。
最后，主動改良措施。2001年制定拆遷條例的學(xué)者到底是那些人，公眾有權(quán)利知道。
2000年出臺了《立法法》，規(guī)定征收非國有財產(chǎn)必須設(shè)定法律。因此，2001年出臺拆遷條例，本身就是違法的，而且直接違背了《立法法》以及《行政訴訟法》的規(guī)定。拆遷條例立法的法學(xué)家是誰，公眾有權(quán)利知道，不要讓這些做事的人躲在集體立法的后面。